“耕地的承包期为三十年”的分析
时洪奎
20世纪80年代中后期,我国粮食产量在80年代前期迅猛增长的势头有所减缓,这引起了国家高层的重视。调查结果显示,由于农村集体土地的频繁调整,造成了农村集体土地承包关系不稳定,农户减少了对土地有机肥料的投入,从而导致对土地长期投入的不足,这在一定程度上影响了粮食产量。于是,一种观点建议延长农村土地的承包经营期限。
这种观点逐步进入决策层的视野并得到国家政策的认可。1993年3月,八届全国人大一次会议通过宪法修正案,肯定家庭联产承包为主的责任制是社会主义劳动群众集体所有制经济。11月,中共中央、国务院决定在原定的耕地承包期到期后,再延长三十年不变。2003年3月1日,第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条明确规定“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。2008年10月,党的十七届三中全会提出要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变。
那么,粮食减产、农民对土地长期投入的减少是否主要是由土地的频繁调整所造成,或者说土地的频繁调整是粮食减产、农民对土地长期投入的减少的主要原因?土地的频繁调整造成了对土地有长期投入意愿和行为的农户的利益遭受损失,从而对他们造成某种程度的不公平。但是,由此延长土地承包经营期限,是否会造成另外一种不公平?这两种公平或公平的两个层次中哪种的地位更重要一些,在制定政策法律时何者应该成为首要的考虑对象?国家政策法律对土地流转由禁止到允许再到某种程度的鼓励对土地的承包期延长这一法律规定的贯彻实施将会造成什么影响?
由于土地承包经营期限延长这一法律规定适用范围涉及地域广大、人口众多,在此对这些问题进行分析会有利于在实践中促进该法律规定的贯彻实施。
第一节 有机肥和播种机
有机肥主要指人、畜、禽的粪便及其加工物、植物秸杆的腐烂物及草木灰等。
在有机肥中,人的粪便这种来源是最为稳定的,从古至今皆然。畜、禽的粪便则因所处历史时期社会经济条件的不同有很大差异。
A有机肥生产的减少
农民从人民公社中走出来,是带着几只家禽和家畜的。马、牛、驴、骡等大牲畜随后也可以从社队中分得或购买,这些大牲畜可以帮助农民到田地中耕作,把院落中的肥料运到田地里,把农民种植生产的粮食及农作物秸杆运到村落中或农户院落周围。这大大提高了农田耕种和生产运输的效率,节省了人力。并且,在政策允许市场放开后,大牲畜可以用来搞运输,由此可以增加农民的收入。因此,在那个时期,大牲畜是一个巨大的财富。于是,农民在役使牲畜的过程中,它们的粪便作为最基本的有机肥便生产出来了。
在20世纪80年代前半期,我国广大农村既便有很多农民填饱了肚子,但手中的余钱仍然是很少的,并且赚钱的渠道更是少得可怜。但是,在这时农村劳动力的成本却是可以忽略不计的;同时,粮食作物秸杆在满足农户必须的燃烧做饭之用外还有剩余。于是,农民便把没有价值或价值很低的自身劳动力和随手可得的秸杆结合起来,粉碎秸杆后用来养羊、猪、鸡、鸭、鹅。那时,这些畜禽吃的主要是野菜、糠及少量的粮食或者是它们的搅拌混合物。这不但使农民在劳作之余有事可做,并且可以增加农民手中的零用钱。日常卖鸡蛋、鸭蛋、鹅蛋,年终的时候卖猪、卖羊,这都是当时农民收入的一个重要来源。并且,农民自养这些畜禽也在一定的程度上改善了自己的生活,提高了他们的营养摄入量。农忙的时候炒鸡蛋,补充一下过度消耗的体力;年终的时候几家农户合作宰羊杀猪可以有肉吃;家里来了客人、病人需要营养、农户间相互帮忙时可以杀鸡。于是,在这一过程中同样产生了有机肥。
但是,有机肥并不是随着畜禽粪便的排出而随时随地地运到田地之中的,因为农作物的耕种是有季节限制的。并且,由人、畜、禽粪便到农作物耕种过程中可以直接施用的有机肥还需要一个加工的过程。
这时,在牛、马、骡、驴、猪、羊的圈中,农民会不断添加从田地里运来的新鲜土壤,这不但可以保持圈里的卫生,也可以让这些土壤因动物走动用四蹄不断搅拌使粪便中的营养成分渗透到土壤中,进而增加有机肥的存量。在此过程中,农民从田地里向院落中运送土壤所消耗的劳动力是不予计算的,或者说因没有参照的标准而不能计算。
并且,我们还要注意到另外两种现象。一是那时的畜禽除了能圈养的以外,便是散养。马、牛、驴、骡、羊拴在木桩上,而猪圈养在栏里,很多农户家里没有猪栏或者猪栏没有门,从而和散养没有什么分别。而禽类是散养的——那时还没有出现化工原料制成的拦鸡网,即便是拴住几只鸡,也是为了防止它们走失。二是那时农民院落里的地面是土质的,除了比田地里的土壤坚硬之外,再无其他差别。而且,许多农户家里堂屋的地面也是土质的。于是,这些畜禽可以在农户院落中甚至堂屋里四处闲逛,闲逛之余便把粪便排在了各个角落。于是,农户的家庭成员便把这些粪便连同粪便占据的土壤清除到栏里或院落的某个角落收集起来。这项工作主要是由家庭里的小孩或老人来完成的。(那时,每天清晨,各个村庄里还有背粪篓拾粪的农民,这一方面说明了粪便的价值,另一方面也说明了劳动力的无价值或者说价值低廉。)
上面这些现象都是由那个时期特殊的社会经济发展条件和农村生产生活环境决定的。那时的小学生甚至中学生以及他们的家长对通过学习走出农村、走进城市还没有几年后特别是今天这样强烈的期望。学习是学校里的事,放学后既便有家庭作业也要等到晚饭后在电灯或油灯、蜡烛下面完成,中小学生放学后的一项重要工作便是帮助父母从事力所能及的劳动,这也是老师教育——口头教育和身体力行的教育,那个时期的小学生、中学生多次到老师家中参加劳动,麦收、秋收、采桑,他们也以此为乐,以受老师表扬为荣,这也与那时农村老师多为农业户口有关——的结果。并且,我们应该清楚,在那时的农村里,没有电视或者电视极少,中小学生除了参加农业劳动或者放鹅、放鸭、放牛、放羊,是难有其他可以娱乐的活动的。对他们来讲,或者与动物接触便是一种极好的娱乐活动。
我国农村实行包产到户后,每一个农户都成为一个独立核算的经济单位,一个农户家庭中的主要劳动力可以承担更多的家庭责任,因此也要付出更多的劳动。出于对子女的爱护和亲情间的责任,从集体劳动中获得自由的老人会相应承担一些辅助性的劳动,如烧火、做饭、清除畜禽粪便、打扫院落等。正如上文所说,畜禽的粪便主要是由农户家庭里的小孩或老人来清除和收集起来的。
在那个时期,刚刚解决温饱或尚未完全解决温饱的农民对家庭环境卫生的要求尚不严格,既便严格也不会达到禁养畜禽的程度,顶多是多打扫几遍而已。走进农民的院落,踩一脚鸡屎并不是一件让人十分尴尬的事,到门槛那里蹭掉就可以了。院子里畜禽闲逛乱跑并不是一件很丢人的事,而是主人勤俭持家、生机勃勃的有力表现。
于是,一切都那么自然和谐。在这一过程中,绝大部分有机肥产生了,且户户都有,比较平均。
但是,一切都在悄无声息而又迅猛有力地变化着。
1979年1月初,《中共中央关于加快农业发展若干问题的规定(草案)》提出家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分,中央首次明确肯定自留地、家庭副业和集市贸易。3月,国务院首次提高冻结了20多年的农副产品价格。7月初,《关于发展社队企业若干问题的规定(草案)》下发试行,对当时的社队企业大发展开了绿灯。
1982年1月1日,改革开放以来的第一个关于“三农”问题一号文件《全国农村工作会议纪要》发出,指出农村实行的各种责任制,都是社会主义集体经济的生产责任制,要长期不变。
1984年1月1日,中共中央发出第三个“三农”问题一号文件《关于1984年农村工作的通知》,提出要巩固和完善联产承包责任制,迅速把精力转到抓好商品生产上来。3月,社队企业改称乡镇企业,乡镇企业开始走上“异军突起”的快速发展之路。
1985年1月初,第四个“三农”问题一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》决定取消农副产品统购派购制度,我国农村开始了以改革农产品统购派购制度、调整产业结构为主要内容的第二步改革。
1986年1月初,中共中央国务院发出的第五个“三农”问题一号文件《关于1986年农村工作的部署》指出,我国农村已开始走上有计划发展商品经济的轨道。
1990年2月12日,农业部公布《农民股份合作企业暂行规定》及附件《农民股份合作示范章程》,6月,《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》发布,这两个法规为乡镇企业的发展提供了法律保障。
上述一系列政策文件法规的出台,在广大农村社会至少产生以下三个方面的影响。
一、国家关于农村土地承包经营责任制政策的落实,稳定了农民的收入预期。在刚刚包产到户的头几年,农户怕政策再变回到人民公社去,因此对手中的余粮是不敢拿出来销售的。而农民收入预期的稳定可以促使农民在保留种子、下次耕种前食用和应对自然灾害的粮食后,把手中的余粮拿出来销售从而换取了货币,在把粮食转化为畜禽肉蛋之外又多了一条渠道。
二、统购派购制度的取消、农村消费市场的放开不但为粮食的流通提供了可能和场所,也增加了农村消费品的来源渠道,因此农民对猪、羊、鸡、鸭等消费性畜禽的进行家庭散养的必要性降低,从而导致农户散养畜禽现象的减少。
三、社队企业转为乡镇企业并获得突飞猛进的发展,会吸引大批农民进入工厂做工,而进工厂做工的报酬是直接以货币为支付手段的。此后,农民的许多日用消费品可以用手中的货币来购买。因而便降低了自己从事农业养殖的必要性。
总之,农民手中的货币增加了,市场流通可行了,家庭自养消费性畜类和禽类的必要性降低了。并且,农民在解决温饱问题后,随着收入的增加,必然对居住生活的环境质量提出了更高的要求,对畜禽粪便的容忍度降低了。那时,拦鸡网成为一个很时髦的家什,这是那个时代家庭由散养禽类向圈养禽类的一个缩影,更多的农户则放弃了自养畜禽的行为。
于是,对大部分农户而言,有机肥的主要来源——家庭养殖畜禽的粪便减少了。
B有机肥的晾晒
人、畜、禽的粪便及其混合物在院落里积累到一定的量,农户便将它们运到一定的场所晾晒,以便于耕种施用时撒播或耧播。粪便及其混合物的出栏晾晒与农作物播种日期之间的协调,农民会根据自己的经验作出合理的判断,勤劳的农民总能做到恰到好处,既不耽搁农时又不浪费过多的劳力。
粪便及其混合物要晾晒成可以向田地中施用的肥料,最起码的标准是形成大致相等的颗粒物,这样才能与农作物的种子混合均匀,并通过耧播种到地里。如果没有耧可用的话,也可以用手抓起,均匀地撒在田地里,但这样由于其散落在土壤的表面,影响了肥力。
耕种的时节来临时,如果粪便仍是湿块状,或者干脆没有任何晾晒,它便难以施用,这自然会影响农作物的收成。如果粪便过早地晾晒干了,那么农民便要先将它们装运到家里储存,这不但会浪费劳力,而且储存在农民有限的房屋内的有机肥会影响农民的生活,因为谁也不愿意与臭哄哄的东西吃住在一起。另外,如果粪便长期储存或在储存的过程中被雨雪淋湿,这不但会让农民的劳动付诸东流,还会让其中的营养成份流失——不壮了。因此,有机肥的晾晒是一个很有讲究或者说有一定技术含量的劳动环节。
而有机肥晾晒的场所主要有以下三类。一是农民自家庭院。在庭院里晾晒粪便与粪便的存储地近,方便随时翻动、照看,也能有效避免雨淋,在晾晒完毕后也能找到有效储存的地方。但粪便所散发的气味和招来的蚊蝇必然会影响到晒粪农户家庭成员的生活,并且波及到街邻。后来,随着农民收入的提高,面积固定的院落被房屋占用的比例越来越大,可以晾晒粪便的地面越来越小,房屋的日益增高使阳光照射的面积相对更小,最后都不值得利用了。二是人民公社时期遗留下来的麦场。由于包产到户的实施,这些麦场被分配到各个农户,农户大多开垦起来用于耕种,以获取更多的收成。并且,正如笔者在前文所描述的那样,后来推广使用的联合收割机使小麦的收获再也不需要麦场。因此,麦场在今天的农村已经完全消失了。三是村中的空闲地,包括小学学校的校园、村支部所在地的院落以及街道等,但有限的场地已不能满足日益增多的晾晒粪便农户的需要,并且粪便晾晒重要条件之一的阳光并不会因需要的增多而发生什么变化。
因此,有机肥晾晒的条件恶化甚至是变得恶劣了,这自然在一定程度上限制了有机肥的使用。
C化肥的施用和播种机的出现
这时,农村里普通的农户开始施用化肥,并且播种机出现了。
化肥相对于有机肥来讲,确实是一种好东西。它便于储存,便于运输,便于施用,占用空间小。它在农作物生长的各个时期都可施用,可以在播种时做底肥,也可以在农作物的主要生长期做追肥。它可以在浇水前施用,也可以在降雨来临之前施用。它既可扬撒施用,也可以用轻便的小耧耕播施用。可以说,既便是化肥的外观和气味,也让农民欣喜,这种施用到田地里的东西看上去总是那么干干净净,气味也没有粪便那样难闻,他们也不需要掩鼻而行。更为重要的是,化肥的施用效果好,见效快。可以说,化肥除了需要用农民的手中稀有的货币来购买之外,再无其他让人厌烦之处。
但是,化肥施用效果见效快的优点使它的肥效有效期很短,而肥效有效期长则是有机肥的长处,并且,有机肥所具有的对土壤的改良作用恰恰是化肥所缺乏的。因此,化肥替代有机肥会产生农民对土地长期投入减少的现象。
播种机的使用大大提高了播种的效率,原来一块待播种的土地需要近十人甚至加上畜力播种数天,现在播种机在几个小时甚至几十分钟内便可完成。并且,它适应了每个农户作为一个生产单位的要求,不再需要数家农户相互合作、协调一致共同劳动。但是,播种机不能负载重量如此之大的有机肥;其窄小的通道也不允许大颗粒的有机肥通过;它的工作方式也不允许在播种过程中半途停下来,以便于添入有机肥和农作物种子的混和物。对人畜来讲,半途停止是休息;而对播种机而言,则是效率的降低、资源的浪费及机器的磨损。于是,有机肥在遇到播种机时戛然止步,而播种机仍独自奔向前方,而再也没有回头。
于是,有机肥和农作物种子——特别是小麦——同时播撒的现象彻底消失了。
有机肥生产量的减少、晾晒条件的恶化、化肥对有机肥的替代、播种机禁止有机肥通过它那窄窄的通道,这些因素将有机肥顽强地阻止在种植粮食作物的耕地之外,从而出现农民对耕地减少长期投入进而造成耕地地力下降的现象,因此,必须制止土地的频繁调整并延长土地的承包期限了。
D有机肥的去向
经过上文的论述,我们看到土地的调整并非是农民对土地长期投入减少的主要原因,但是,有机肥确实没有施用到种植粮食作物的耕地中去。那么新的问题出现了,如果按照土地承包期限较短、土地频繁调整是造成农民对耕地投入有机肥减少的主要原因的论点,那么,土地承包期限延长,农民对耕地投入的有机肥将会增多,在现实中是否如此?
在包产到户实施的近三十年里,由于我国农业机械化水平的不断提高,到法律作出“耕地的承包期为三十年”这一规定时,在实施农业机械化种植粮食的地块,有机肥的施用已经绝迹。这也与上文论述的有机肥的减少施用并非主要起因于土地承包期限较短、土地频繁调整相一致。
从上面的分析可知,农民向种植粮食作物的耕地投入的有机肥确实大大地减少甚至不再进行任何的投入了,那么,这是不是因为整个社会有机肥的总产量减少了呢?如果不是,那么原来施用到种植粮食作物的耕地上的有机肥到底施用到了什么地方?我们只有有效地分析了这部分有机肥的真实去处,才能达到理论论述上的完整。
关于有机肥总产量的推断,我们的结论是包产到户三十年来有机肥的总产量肯定是增加了。这可以从我们国家三十年来肉、蛋、奶等动物蛋白的产量逐年增加推断出来——如果单个畜禽的粪便排泄量在三十年间无很大变化的话。当然我们可以说从前把一只鸡养大,需要半年时间,目前只需两个月,因此鸡肉的产量增加了三倍,而粪便却没有增加。并且由于鸡的产业化养殖,喂更少的饲料,鸡排泄更少的粪便,便能生产更多的肉。但是,在此我们不做详细论述,只要得出一般性的结论即可。
既然我们推断有机肥的主要原料和成分——畜禽的粪便总量增加,而农民向种植粮食作物的耕地投入的有机肥反而减少,那么其中的差额施用到了什么地方?我想主要有以下四个去向:
一、畜禽间的相互消耗。比如,由于集中产业化养殖,鸡粪的纯度高,通过除臭加工可以成为猪的饲料,也可以用来养鱼。
二、用于经济作物的种植,比如蔬菜,特别是反季节蔬菜。由于小麦、水稻、玉米等粮食作物的收获具有一次性的特点,它们对肥效持续期限的要求不是太高,而反季节蔬菜大部分具有多次采摘的特点,对肥效持续性期限的要求更高。并且,由于种植经济作物的经济效益更高,经济作物也适合有机肥大块鲜湿施用,而不需要晾晒的过程,施用的量也更大。所以大量的有机肥被施用于经济作物,特别是蔬菜和果树的种植。
三、用于花卉等观赏植物的种植。随着物质收入的增加,生活水平的提高,人们对工作环境、居住环境有了更高的要求,大量的花卉等观赏植物进入办公场所和居民家庭,这些观赏植物在培育、生长过程中会消耗大量的有机肥。
四、用于城市绿化。三十年来,我国城市化进程不断推进,城市管理者为创造更好的居住环境,不断提高人均绿地面积,在进行城市绿化和管理的过程中,园林工人在对粪便进行除臭处理后施用到城市绿地中。
E有机肥施用过程的历史回顾
笔者在第一章第一节中描述过农民用耧播种小麦,农民采用此种方式将有机肥施用到耕地中,这一方式可能持续了数百年甚至上千年。但其中的巨大变化发生在改革开放后的三十年间,我们站在今天的角度对此期间有机肥施用的情况作一回顾,可能更有利于我们看清这一变化过程的历史脉络,加深我们对有机肥减少施用于种植粮食作物的耕地这一社会现象的理解。
三十年间,畜禽由农户散养转变为专业化养殖,农民对肉、蛋、奶的需求完全可以从市场上获得满足,因此对绝大多数农户来讲,自家院落之中产出畜禽粪便的现象消失了。农民交通运输更多的是使用三轮摩托车、手扶拖拉机、汽车等现代的、以化工燃料为动力的交通运输工具,而不是以“马拉大车”为代表的牲畜驱动的工具,在这个方面粪便的产出量大大缩减甚至消失了。农民的院落由土质地面换成了水泥地面或者由地面砖铺就,既便院落中有畜禽粪便产生出来,它们也不能占据其下面的土壤从而一同被收集。农村里的中小学生将更多的时间用于学习,以求升入到更高层次的学校,将来进入城市工作生活,他们在课下需要完成更多的作业——老师布置的或者是家长布置的,短暂的休息时间可能会用来看电视或者打乒乓球等体育活动,干力所能及的农活的现象减少了。农村里的老人成为蔬菜市场装菜工中的重要力量,他们将更多的时间用于赚取出售自身劳动力获得的货币,而不是用于家庭养殖和清除已经并不存在的畜禽粪便。农民居住生活环境的大大改善使他们对自家庭院、村落里的街道和空闲场所用来晾晒粪便的行为已经难以容忍。在种植粮食作物的耕地中,化肥绝对替代了有机肥;播种机则将有机肥完全阻止在种植粮食的耕地之外。而与此同时,有机肥的适用范围更加宽泛,施用地域更加广阔,并大量施用于经济效益更高的经济作物的种植中。
由此可见,农民减少对种植粮食作物耕地的有机肥投入,并进而造成对土地长期投入减少的现象,是由于三十年来我国农业生产中现代农业机械的推广、农业生产技术的提高、农民居住生活环境的改善、农村市场经济的确立和发展、国家社会经济条件的进步等众多因素的出现。如果我们站在农民的立场上考虑,作为一个理性的选择者,当种植粮食的经济效益降低时,甚至会出现撂荒的现象,更不用说减少有机肥的投入了。我们看到在同一时期、同一村落,在法律规定未做改变的情况下,农民在种植粮食作物的过程中减少了有机肥的投入,却将更大数量的有机肥投入到经济作物的种植中去,市场调节这只“看不见的手”起到了重大作用。
农民减少对种植粮食作物耕地的有机肥投入,并进而造成对土地长期投入减少的现象,将此归因于土地承包经营期限较短、土地频繁调整,并以此作为延长土地承包经营期限的原因确实可以值得商榷。
第二节 公平的两个层次
在包产到户初期,农村集体经济组织自觉理性地每间隔数年按本集体人均土地面积在各个农户间分配承包经营的土地,并且,这也得到了国家政府的默许,其中重要的原因在于这保证了每个农户获取土地这一重要生产资料——假设其价值为正的话——的公平性,它不但为每个农户提供了生存资料——种植粮食和蔬菜以备自用,而且也提供了发展的资料——种植粮食和蔬菜及其他经济作物以备销售。
但是,有一种观点认为,这对那些在土地上长期投入较多的农户来讲是不公平的,在另一方面也抑制了农户对土地长期投入的欲望。而在现实生活中,农民却可以通过自己的理性行为将此不公平降至最低程度。
农村集体在土地调整的过程中,如果本集体任何一户农民的家庭人口数发生变化,该集体每一农户所承包的土地都会因此而左右移动,自己承包经营的土地或者全部平移到其他农户的土地上,或者是一部分平移到其他农户的土地上。
在一个人数和地域比村落更小的集体经济组织中,哪户增人,哪户减人,每一农户都会一清二楚,这绝对是一个“熟人社会”。因此,户主们或者每个农户的成年家庭成员便能够推算出自己在土地调整后属于自己承包经营的土地的大体位置。在土地调整前种植最后一季农作物时,农户对下次仍属于自己承包经营土地的投入是不会改变的,而对将要成为其他农户承包经营的土地则要减少投入,增加索取。
减少投入一是在播种时少施用肥料,特别是有机肥,因为有机肥的肥效更长久,既便是对于肥效较短的化肥,农民也是尽量减少使用或干脆不用。二是在农作物生长过程中减少对土地的劳动投入,很明显的例证是拔除杂草的劳动,因为拔除杂草是一个又苦又累且相当艰难的过程。对农民来讲,拔除在接下来的土地调整中将成为他人土地上的杂草意味着为别人免费劳动,而不拔除只不过会让杂草的种子落到了别人的土地上,将来增加别人的劳动量而已。
农民不但可以通过减少投入的方式维护自己的利益,而且还可以通过加大农作物的密植程度来收回自己的投入。对于自己种植了几年的土地,在种植最后一季农作物时,农民是期望这季农作物一次性地把数年来投入到土地上的养分吸收干净的。于是,他们在种植农作物时便明显加大了种子的播种量,程度会远超过合理密植的标准。
由此可见,农民通过自己的理性行为将土地投入和土地调整之间的不公平降低到最低的程度。而为了追求和实现这一层次上的公平,延长土地承包期限却造成了更高层次上的不公平,这主要是针对在土地承包期限延长后未获得土地承包经营权的农村儿童及其所在家庭来讲的。
我在上文曾经讲过,农村土地对农民来讲是重要的生存和发展资料,或者说是他们生存发展物质基础,其重要程度会因社会经济的发展程度不同而不同,社会经济发展程度越低,其重要性越大;社会经济发展程度越高,其重要性则相对降低。
我们知道,“耕地的承包期为三十年”这一法律规定是自2003年3月1日起施行的。在此日期后出生的农村新生儿会因法律划定的这个时间点而没有象比他大几个月的婴儿那样获得农村土地承包经营权,这显然是不公平的,对新生儿所出生的农户也不公平。特别是“耕地的承包期为三十年”的法律规定实施后,一个农村新生儿可能在近三十年的时期内或者一个较长的时期内——假如耕地在三十年后再次调整的话——缺少土地这种基本的生存发展资料。这显然是以追求较低层次的投入产出公平损害了能否享有土地承包经营权的公平。
下面,我们通过一个例子来分析不同农户之间两个层次上的公平问题。
假设甲村有AB两户,户主都为50多岁,A户有两子,B户有两女,该男女青年正处于结婚年龄。在2003年后的短短几年内,A户两子、B户两女分别成婚,并生育子女,A户人口增至八人,B户减至两人。我们再假设A户户主的两个儿媳头胎都是女儿,那么按照当前我国农村的计划生育政策,在经过计划生育部门批准后可以再生育第二胎。因此,A户的人口会增至十人,而B户则为两人。
假设在该法律规定施行前,该村集体经济组织的人均耕地面积为0.5亩,则AB两户承包经营的耕地面积都为2亩。在短短的几年后,A户人口增至十人,B户减至两人。由于每户承包的耕地数量没有变化,则A户人均耕地面积为0.2亩,B户为1亩,相差5倍。我们再假设原来B户户主有父母健在,在该法律规定施行后的几年内去世,那么AB两户的人均耕地面积相差为7.5倍。这便造成了我国农村集体经济组织土地承包权益在各个农户间分配的不公平。虽然上面的例证有些特殊,但随着该法律规定的施行和时间的延长,农户的家庭人口数不断变化,各个农户之间人均土地面积会不断变化,不公平的现象会日益增多,毕竟该法律规定的调整期限是比一代人更长的30年。
也许从2003年起再过15年、20年,A户所生产的粮食已远远不能满足本户家庭人口的日常消费,而B户的粮食则会大有节余,我想此种不公平在我国农村农户间会产生某种微妙的关系,或者在一定程度上会影响到农村社会稳定。
在上面的例证中,有一个问题我们应该注意,A户的两个儿媳在她们的娘家仍然有承包经营的土地,B户现在承包经营的土地也包括已出嫁的两个女儿的部分。但是,农村土地不可能因为嫁娶而移动,并且农业生产要求各个农户以户为单位而不是以人为单位进行,那么对嫁走——在农村土地调整的一个集体内出现婚嫁双方的可能性极小——的女性青年来讲,出嫁即意味着承包经营土地权益的丧失,因为她们在新加入的农户中已不可能再重新获取土地,而由于农作物种植过程中运输或劳动交通成本的存在使嫁入的女性青年再去耕种那块属于自己的土地会因成本太高不划算或不可能。
“耕地的承包期为三十年”这一法律规定的施行、“增人不增地、减人不减地”指导政策的贯彻实施——后者是前者在现实生产生活中贯彻实施的必然表现,在我国农村造成了集体土地权益继承的事实,并且随着时间的延续,此种继承现象会越来越多。这不是一个在理论上讨论其能否可行的问题,而是应该分析这种继承事实存在的公平性、合理性以及对农村社会经济生活的影响。
由于在该法律规定施行后的三年内,农业税取消且国家不断增加种粮补贴,农村土地不但是一种可投入劳动以获取收益的生产资料,而且在一定意义上成为获得一定数额国家财政补贴的依据。这对于家中有老人去世而现存家庭成员承包经营更多土地的农户来讲,其多获取的这些收益对其他农户来讲是不公平、不合理的。我国特有的农村土地制度变革历史不允许土地承包权益继承的存在。
法律延长土地承包经营期限追求的重要或主要价值之一是促使农民增加对土地的长期投入,从而创造更大的经济效益。但是,在现实生活中容易出现的一种情况是,假如B户在最后一次土地调整时家中有老人但此后几年内他们又去世的话,B户户主便在实际上享有了继承土地的权利。随着年龄的增长,B户户主必然逐渐丧失劳动能力,将土地流转出去成为其理性的选择。但是,土地继承事实的存在,新生儿土地权益的缺失,由此在农户之间产生的不公平感觉,以及农村社会特有的某种程度上的“丛林法则”的作用,使B户户主在选择流转对象时做了最大的限制,以保证土地流转对价按时支付;在流转期限上尽可能缩短,以便在自己身体情况发生变化时按照自己的意愿在土地流转上作出调整。
这便与国家作出此政策法律规定的价值取向相逆。或者说土地承包经营期限的延长所造成的土地承包权益继承事实的存在,在某种程度上限制了农民对土地的长期投入、限制了土地最大产出效益。或者说农民增加对土地的长期投入并不是土地承包经营期限延长的必然的、唯一的结果。
第三节 土地流转
我国农村土地流转是比土地所有、土地承包更下一位的行为,但是随着我国农村社会经济的不断发展进步,土地流转的现象将日益增多,规模和区域也将逐步扩大,重要性也将日渐突出。如果处理得当,它就能促进土地使用效率的提高,农民收入的增加,农业经济的发展,农村社会的和谐。反之,则有可能会带来某些负面影响,如土地使用效率受到限制,农户之间矛盾增多,阻碍农村经济的健康发展,影响农村社会的和谐稳定。
A土地规模化经营
在某一个历史阶段,在某一确定的地域或村落,农村劳动力的数量是刚性的,即数量在总体上变化不大。通过土地承包经营,每个农户分得的土地数量也没有多大变化,为保持一种充分就业的状志,避免农村剩余劳动力的集中大量出现,每个农户的家庭劳动力只能耕种自己以户为单位承包经营的土地,这便大大限制了土地规模化种植的实施。
相对于刚性的劳动力数量而言,劳动力的质量则具有柔性,这可以从三个方面得到体现。一是农村劳动力经过学习和培训可以在很短的时间内掌握以现代农业机械为标志的现代生产工具,这一学习培训过程相对于农村劳动力的生理代际更替来讲要短得多。二是农村劳动力可以在农业生产过程中由种植传统的粮食作物过渡到种植现代经济作物,经济作物在单位面积上能容纳更多的劳动力且经济效益更高。三是农村劳动力可以从事于非农产业,这当然意味着农村劳动力的技能转变和素质提高。
也就是说只有提高农村劳动力的质量或者说素质,才能为土地的规模化经营创造条件。让农民掌握使用现代农业机械的技术,让更多的农村劳动力从事劳动力更加密集的经济作物的种植或转到非农产业领域,让某一固定土地面积上承载的农村劳动力数量减少,从而增加该土地上的农民人均土地面积,最终达到一定的生产经营规模,形成规模效益。
现代农业生产工具包括前文所提及的耕耘机、扶垄机、播种机、联合收割机等。要使这些生产工具更广泛地应用于我国农业生产,应该满足以下几个条件:一资金,只有农民手中掌握了一定数量的资金才能购买这些生产工具,而国家对农民购买农业机械实施的购机补贴则从相当程度上为农民提供了资金支持,缩短了农民通过自身积累资金的时间。二利润,使用现代农业生产工具的利润来自于三个方面,一是农户自身利用现代农业生产工具从事大面积的农业种植经营,提高劳动效率,增加规模效益,从而产生一部分利润;二是农户自身利用现代农业生产工具从事效益更高的经济作物种植,如利用旋耕机耕耘蔬菜大棚来替代用铁锹翻地的传统方式,使替代出来的劳动力来从事其他必须以手工劳动来完成的工作,从而提高劳动效率,增加经济效益,产生一部分利润。三是为其他农户提供服务,现代农业生产工具的所有者因提供服务会获取一定数量的租赁费用作为利润。三更多的就业机会,因为只有社会上存在更多的就业机会,农民才可能获得更多的收入来支付租赁现代农业生产工具的费用,才能使解放出来的农村劳动力有事可做,而不至于形成劳动力大量闲置,使用现代农业生产工具的社会效益才更大。并且,现代农业生产工具要适合我国农村人多地少、以分户经营为主的基本国情,我国现在和将来实施的土地规模化经营与美国的土地规模化经营模式会有很大不同。
并且,我也注意到一种现象,即随着现代农业生产工具的大量使用,通过土地流转来种植小麦、玉米等传统粮食作物的现象有所减少。其原因可能有三:一是农民将大量的耕地用于种植蔬菜等经济作物,大大减少了农户种植粮食作物的耕地面积,某些农户甚至无耕地可种粮食,按我国农民“手中有粮、心中不慌”的传统观念,某些农户必然将可用于流转或原来用于流转的耕地收回种植粮食以满足自用。二是农业税的取消和种粮补贴的实施大大增加了粮食种植收益,农户对土地有了吝惜的心理,降低了流转的意愿;并且,“耕地的承包期为三十年”导致的农户间土地承包权益的不公平与农民传统的土地调整观念和公平观念相抵触,使得土地转让人对流转出去的土地能否按约定取得收益产生疑问,这也在一定限度上阻碍了土地流转的进行。三是农村劳动力市场的完善和现代农业生产工具的大量出租使用使土地承包经营户自身不投入劳动力,只需支付部分雇佣费和租赁费,就可以完成农业种植管理收获的整个过程,在流转土地所获取的收益小于土地承包经营户在支付雇佣费和租赁费后所获取的收益时,农户更倾向于自己种植经营而不是将土地流转出去。
总之,要通过土地流转实现土地规模化经营在我国农村有其特定的限制条件和规律。在实践的过程中,以从传统农业中解放农村劳动力的方式进行的土地流转进而实施的土地规模化经营是有利的;而以某些强制手段剥夺作为农民主要生存和发展资料的土地,以此来进行土地流转从而达到土地规模化经营的方式则是不可取的。
B流转土地的供需
“耕地的承包期为三十年”这一法律规定的施行,“增人不增地、减人不减地”政策的实施,使得同一农村集体或同一村落的农户承包经营的土地数量得以确定。流转土地的供应主要存在于以下两个方面。一是某些农户家中的子女上学和参军并从事于非农职业、嫁女、或者家中老人去世,由此导致某些农户承包经营的土地面积相对于可从事农业生产的人口数增加,这类农户由于将消耗更少的粮食,对同等面积的土地也不能提供足够的劳动力,因此倾向于供给土地用于流转。二是农村中某些村民从事于商业或就业于其他非农产业,为获取更多的非农劳动收益,或享有不从事农业劳动所获得的额外休息,或者因流转土地造成的利益损失可以忽略不计,当考虑到这些因素时,他们会倾向于供给土地用于流转。
流转土地的需求方主要是来自于由于婚姻使农户家庭新增了劳动力,以及农户家庭中的青少年逐步成年——由于“耕地的承包期为三十年”这一法律规定施行仅仅六年,未分得土地的农村儿童尚未成年,这些新增的劳动力对作为生产资料的土地会产生更多的需求,或者说这些新增的劳动力因缺少非农就业途径而更依赖于土地,这类农户或农民个人有更强的意愿从其他农户流转土地用于生产经营。
促进土地流转的一个更为重要的原因是由于种植作物的不同而导致相同面积的土地获得收益的差距扩大,比如种植蔬菜等经济作物的收益是种植粮食等传统作物的近十倍。因此,通过土地流转转入土地的农户更倾向于承包其他农户种植粮食作物的土地,然后建造大棚用于种植蔬菜,这样他们会获得比支付的土地流转成本大数倍的收益。
C土地流转的价值
土地流转的价值在于对笔者在上一节中所举例的B户农民来讲,他们在增加劳动力和家庭人员——会消耗更多的粮食——后,可以通过土地流转的方式转入土地,从而将本家庭的劳动力价值发挥到最大,获得更多的粮食和货币,这将大大降低因国家法律政策实施而对自身家庭造成的不利影响,在某种程度上减弱这类农户对“耕地的承包期为三十年”这一法律规定和“增人不增地、减人不减地”政策贯彻实施的反对和抵制情绪。
土地流转更深层次的价值在于国家在保证我国农村基本经济制度不变的情况下,通过市场手段在我国农村实现劳动力和土地两大资源的优化配置,从而有利于保证国家宏观经济目标和政策目标的实现。
第四节 “耕地的承包期为三十年”的综述
至此,我可以对在序言中多次提及的不解之迷——造成我国农村各个农户之间土地承包经营权益不公平的“耕地的承包期为三十年”在面对更加公平的传统的按人口变动调整土地的习惯做法时为什么在现实生活中仍然能够贯彻实施——作一个初步的结论。这也是该法律规定在我国农村生产生活中得以贯彻实施的原因。
国家通过制定法律延长土地承包经营期限的主要原因之一是以前实行的土地调整方式造成了农民对土地长期投入特别是有机肥投入的减少。通过分析我们知道,农民减少施用有机肥是由众多因素造成的。这是由农户饲养家畜、家禽数量的减少以及有机肥的加工条件的恶化造成的,最为关键的因素是以播种机为代表的现代农业生产工具的使用彻底地将有机肥阻止在了种植粮食的土地之外。由此可见,我国农民对土地长期投入特别是有机肥投入的减少在抛除粮食作物种植比较收益降低的原因后不是因为传统的土地调整方式,而是因为我国农村社会生产生活条件的改变以及农业生产技术水平的提高。
延长土地承包经营期限的另一原因是农村土地的短期调整行为对有长期投入意愿和行为的农民来讲是不公平的。通过分析,我们看到理性的农民会通过自己的行为基本避免这种不公平,而土地承包经营期限的延长恰恰在农户间造成另一种不公平——不同农户家庭人口数量会因变动而不同,但却不能获得与之相应的作为生存发展资料的土地。后一种公平是第一位的公平,其价值要远远大于前一种公平。但是,要维护后一种公平,必然会重返土地在短期内频繁调整的旧路上去。
2006年国家取消了农业税,并开始实施种粮补贴,由此导致国家、集体、农户间利益格局发生改变,加剧了作为平等主体的农户间的第二种不公平。但在国家和农户现有家庭人口之间,由于取消农业税和实施种粮补贴的普及性,受到第二种不公平待遇的农户从国家那里获得了比农业税取消前更大的收益,这在一定程度上缓和了这类农户对该法律规定贯彻实施的抵触情绪,减少了该法律规定贯彻实施的阻力。或许我们应该对第二种不公平现象给予更多的关注,因为无论是以民主表达利益诉求的方式还是通过社会调查数字统计的方式都难以反映他们真实的愿望,因为他们在某个农村集体中仅仅是少数人。
在种植管理收获粮食作物的过程中,以现代农业机械为代表的生产技术的推广使用大大提高了农业劳动生产效率,由此增加了农业产出和农民收入,更为重要的是它将大量从事于种植传统粮食作物的农村劳动力解放出来,投入到以蔬菜为代表的经济作物的种植中去,投入到农村劳动力市场或非农领域。
我国农村从传统粮食作物种植中解放出来的劳动力投入到蔬菜等经济作物的种植中去,并不断增加投入、扩大规模,这不但大大增加了农民的收入,使单位土地面积的经济效益进一步提高,降低了农民对土地的依赖性,而且缓和了农民按人口变动调整土地的利益诉求。并且,农民在种植经济作物的过程中,不断增加对土地的长期投入,建设了更多使用期限更长经济作物种植生产设施,这使他们在某种程度上也倾向于认同和赞成农村土地承包经营关系的稳定和土地承包经营期限的延长。
农村蔬菜销售市场以及与之相配套的生产资料市场、道路等公共基础设施的完善,新的交通运输工具、现代通讯工具、信息交流方式的出现和不断更新换代,为农民销售蔬菜增加收入提供了便利的市场条件和物质保障。
劳动力市场在农村的形成和完善有效地吸纳了从传统粮食作物种植中解放出来的劳动力,为增加农民收入提供了新的途径,为农村社会经济的进一步发展创造了条件,也标志着我国农村社会经济发展到一个新的阶段,它有力地改变了农民在自己的居住地只能通过土里刨食作为收入来源的传统方式,减轻了农民对粮食和土地的依赖性。
农村初级食品加工市场的发展完善提高了农民食物的市场化程度,改变了农民自种自食的传统观念,在直接减轻农民对粮食依赖性的同时间接减轻了对土地的依赖性。
农村土地流转是通过市场手段使农村各个农户的劳动力和土地两大资源达到优化配置。由于家庭人口增加而承包土地数量未做相应增加的农户可以通过流转的方式来满足对更多土地的需求,在某种程度上起到了使农户随家庭人口变动特别是农业劳动力数量的变动而调整土地数量的平衡作用,抵消了这类农户某种程度上对“耕地的承包期为三十年”这一法律规定的反对情绪,有利地保障了该法律规定的贯彻实施。
国家和政府实施的减免农村义务教育费用、实施农机补贴等农村综合改革措施,减少了农民的支出,增加了农民的收入,最大程度地缓和了因该法律规定的贯彻实施造成的不公平现象。
由此可见,“耕地的承包期为三十年”这一法律规定得以贯彻实施是我国农村社会经济不断发展进步、市场化程度的不断提高深化以及实施农村综合改革措施的结果。由于我国农村地域的辽阔和农村人口的众多,社会经济、生产生活、市场程度不同的地区在实践中贯彻实施该法律规定的程度也会不同。
如果我在上面所论述的不是井底之蛙的狭小短窄之陋见的话,我想我们正进入一个时代,一个矛盾产生、存在方式和解决方式都具有多样性的时代。
分析得出的结论让我感到害怕,我认为一切都那么自然和谐有道理,社会的发展进步是缜密无间的,国家法律政策都在最合适的时机公布实施,在应对困难、解决矛盾时展现了坚强的信心和勇气,以及高超的应变能力。我都开始怀疑自己观察、分析、思考的价值和意义了。
但是,既使上面的结论没有价值和意义,我仍然认为有两点值得我们探讨。
在2006年国家取消农业税和实施种粮补贴前,耕种土地的农民是需要缴纳各项税费,它们甚至占据了农民收入中较大的一部分。也可以说,在农业税费存在的时期,农民耕种土地的收益是较低的,这会促使许多农民放弃耕种土地而去从事非农职业。由于取消农业税和实施种粮补贴,这种国家、集体、农民之间利益分配格局的调整大大改变了农民对耕种土地获取收入的预期。并且,作为个体的农民,对这种利益调整是无法预先判断的,当这些因素综合起来后,很容易在农村引发土地纠纷。因此,在以后制定类似的关联性较强的法律政策时,可否对它们进行综合的评估和判断,以减少它们自身之间及其调整的社会行为之间的磨擦。
“耕地的承包期为三十年”这一法律规定得以有效贯彻实施,但这不能改变由此导致的农村中人口增加的农户不能获得相应的土地承包权益,因死亡而人口减少的农户土地承包权益实际上被继承这种不公平现象的存在。难道这种不公平在理论上和实践上都没有任何改进的可能吗?或许我们不能通过数字统计调查的方式来计算对该法律规定的实施持赞成和支持态度的农民占总人口的较大比例,从而得出该法律规定施行具有更大合理性的结论,而是把更多的关注至少应该以同等程度关注这部分未能因人口增加而增加承包经营土地的数量更少的农户的利益。
“耕地的承包期为三十年”这一法律规定施行后,耕地自此未予调整,在分析这个问题的过程中,我是以一个社会经济相对发达、市场发展程度相对较高的狭小区域作为观察对象的。在我国农村其他地区,该法律规定是否也得到了有效贯彻实施,由于未进行调查,我也不敢妄下结论。但我至今仍对此心存怀疑。如果在所有农村都得到有效地贯彻实施,其中是否有社会经济发展和市场发展的因素占主要方面还是行政等其他管理手段占主要方面的区别?如果至今某些地区未得到有效贯彻实施,那么是利用行政等管理手段来强力推行还是通过增加该地区的市场活力、促进农村社会经济更好发展来和谐推行呢?
当前法律规定“耕地的承包期为三十年”,其他土地也做了相应的规定,当将来这一期限到来时,我们的政策法律该如何调整,这确实是一个值得深入研究的问题。凡事预则立、不预则废。因此,对这个问题预先进行理论上的研究总比将来在实践中付出社会成本要好。
上面我曾说过,我所奋力求解的社会之迷答案就在其本身。如果我们抛开这一问题,三十年改革开放以来,通过应用现代农业生产工具和技术将广大农村劳动力从土地上、从传统的农业粮食种植中解放出来;在种植蔬菜等经济作物的过程中消耗大量的水泥、钢铁、化工等工业原材料和农作物市场消费量的大幅增加意味着工业和农业、城市和农村之间正相互扩大对方的市场;市场在农村的高度发达并在资源配置中起到越来越重要的作用;以道路为标志的农村公共基础设施的完善,现代交通运输工具、通讯工具的普及使用,市场信息在更广更深的领域进行交流,以及在这个过程中农民的主体意识和权利意识——当然还有国民意识和责任意识——的逐步培养和对县城多环路、收费站建设的某种置疑是否都在某个方面印证着本文的主题——我们正在进入一个崭新的时代!