《规定》旨在对农民土地的非法占有合法化
中国人民大学农业与农村发展学院 程漱兰 曾寅初
国土资源部 2008年11月20日 公布的《确定土地所有权和使用权规定》(征求意见稿),就农民土地权属而言,最大的问题是:抹杀历史(抹杀新中国农民土地平权制度的历史)、肯定现状(肯定违法侵占农民土地产权的现状)。
中华人民共和国建国后建立的土地产权,是今天我们土地确权的合法来源。可是,该《规定》取消了农村土地改革确定的农民土地所有权依据,取消了人民公社解体、土地家庭承包经营之初农村集体土地所有权层级依据,降低了法律法规在土地确权中的依据地位,在土地违法违规案件80%由地方政府主导的现状下,不适当地将县级人民政府、主管部门文件作为土地确权依据。其结果必然是,将现存大量的侵占农民土地的非法占有状态合法化;其可能趋势是,一些基层政府部门勾结强势利益集团暴力抢劫农民土地越演越烈。
与2007年版征求意见稿、与1995年颁发的现行有效文件、与1989年颁发、1995年废止文件相比,该征求意见稿搞乱土地权属的主观恶意明显,让人不由得联想前不久揭露的商务部“立法腐败”案例。
具体的:
一 确定土地权属不能“注重现实”。
《规定》第三条:“确定土地所有权和使用权,应当按照尊重历史、注重现实、有利生产生活、维护社会稳定的原则依法进行。
“总则”这新增部分完全缺乏法律和法理依据。
土地确权,应该强调土地权属来源证明,而不是相反。尤其在越演越烈的非法侵占农民土地的今天。
土地确权“注重现实”的这一“总则”,贯穿该《规定》全文,不但不可能“有利生产生活、维护社会稳定”,相反,一定会引发动乱——中国最没有能力维权的农民,所拥有的中国最值钱的土地财产,被“注重现实”地确权,其后果可想而知(就在该征求意见稿公布的第3天,央视《新闻调查》“中国征地破局”解说:“是什么导致了血案的发生?征地的纠纷已占到全国农村群体性事件的65%以上。我们在全国各地采访的时候,几乎都能听到类似的话……”
二 不应将县级人民政府、主管部门文件作为土地确权依据,而将法律法规置于确权依据的最后。
《规定》五条总则的第四条和第五条将“注重现实”的确权原则具体化了:
第四条 下列文书资料可以作为确定土地所有权和使用权的依据:
(一)当事人之间依法达成的协议;
(二)县级以上人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定;
(三)县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书;
(四)人民法院生效的判决、裁定或者调解书;
(五)法律、法规等规定的其他文件。”
第五条 土地所有权和使用权依法由县级以上人民政府确定,国土资源行政主管部门具体承办。
在国土资源部领导坦陈“80%的土地违法违规是由地方政府主导”的现状下,将县级政府,甚至部门的批准文件、处理决定等作为土地确权依据的“总则”,只能理解为服务于非法占地合法化!
1995年颁布的现行《若干规定》相应部分是:
第二条 土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定,土地管理部门具体承办。
土地权属争议,由土地管理部门提出处理意见,报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。
两相比较,要害在于:由谁确定权属,不等于谁的文件就是确权依据!
两个文件都规定了土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定。但是,征求意见稿在前面第四条,设定了县级以上政府确定的依据,即县政府及部门自己的文件。
更“巧妙”的是,征求意见稿第五条“土地所有权和使用权依法由县级以上人民政府确定”中,“依法”的位置。如果征求意见稿希望作为确权依据的县政府或部门的文件有法律合法依据的话,这句话应该写成“土地所有权和使用权由县级以上人民政府依法确定”。
我国土地改革农民土地确权依据,是《中华人民共和国土地改革法》;集体土地确权依据,是《农村人民公社工作条例修正草案》(《六十条》);依据法律文件进行土地确权的,的确是“县级以上人民政府”;在强调法治政府的今天,绝不容许偷换成县政府或部门自身的文件就是确权依据!
此外,征求意见稿凭空增加了“有关行政主管部门”文件的土地确权依据。
三 不应该取消土地改革合法土地权属的原始来源。
相应的,《规定》将农民集体土地所有权来源,取消了1995年颁布的现行《若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地,属于农民集体所有”;只在第十五条剩下“《六十条》实施时已确定为农民集体所有的土地,确定为农民集体所有……”。
中华人民共和国农民集体土地的原始来源,建立于1950年代初的土地改革。后来的集体化时期,村社农民将自己土地改革分得的土地集合起来,形成一个地域范围内的集体土地产权;1962年《六十条》四固定确权,其基础是土地改革确权。
纠正“共产风”等“五风三害”肆虐的《六十条》四固定确权,各地情形有较大不同,大部分地方并无明确的所有权凭证,基本靠在世的人们的默认。所以,1995年颁发的现行有效文件《若干规定》,才将土地改革和《六十条》一起,并将土地改革置于《六十条》前,作为确定农民集体土地所有权的首位依据。
该《若干规定》在土地改革确权后加上《六十条》确权,是因为要明确到底哪个层级的农民集体拥有土地所有权。土地改革确立的农民土地所有权是没有这个信息的。旨在纠正“提升”“公有化”程度的人民公社(今乡镇)、生产大队(今行政村)所有,《六十条》规定了“三级所有、队为基础”,即以生产队(今村民小组)为基本核算单位,生产队为集体土地所有权主体。
也就是说,现行《若干规定》是科学合理的,是符合法律和法理精神的:一是依据土地改革确立的农民土地所有权,明确了农民集体土地相对于国有土地的界限,明确了集合起来的农民名分下的集体土地的原始来源;二是依据《六十条》确认生产队(今村民小组)基本核算单位——延续到改革开放,土地家庭承包经营的今天,明确了农民集体土地的所有权主体,明确了特定的农民集体土地所有权主体与其他农民集体土地所有权主体的土地界限。
现行1995年规定的溯源 1989年7月5日 国土局《关于确定土地权属问题的若干意见》九、十条可以佐证上述理解。
明知《六十条》四固定土地登记、所有权凭证极不完备,在利益动机凸显的今天,取消权属登记完整、档案完备的土地改革确权原始依据,再加上如前所述的“注重现实”、县政府或部门的文件是确权依据,只能视作送给私利集团的大礼!
四 不应抹杀我国绝大多数地方以村民小组为土地所有权主体的现状,不应将正确坚持这一点的《中华人民共和国农村土地承包法》排除在确权依据法律外。
《规定》第二十四条“家庭联产承包中,村农民集体已经打破村民小组界线发包的土地,确定为该村农民集体所有。”
如前所述,我国农民家庭承包的土地权属,来源于土地改革,来源于《六十条》——确定哪一层级集体所有权主体的依据。
《六十条》中的20、21条规定:“生产队是人民公社中的基本核算单位。他实行独立核算,自负盈亏,直接组织生产,组织收益的分配。这种制度定下来以后,至少三十年不变。”“生产队范围内的土地,都归生产队所有……”“集体所有的山林、水面和草原,凡是归生产队所有比较有利的,都归生产队所有。”
“三级所有、队为基础”,以二三十户人家组成的生产队为基本核算单位的规定,是从1950年代末1960年代初的大饥荒中“析出”、又以此摆脱了大饥荒。
到了现在的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,原来的公社成了乡镇、大队成了行政村,生产队成了村民小组。1980年代初开始土地家庭承包经营时,通常是在生产队范围内,也就是现在的村民小组范围内按人口平均分配的土地。
因为土地到了户,原来的基本核算单位,即生产队的干部,不必再像原来那样“催耕催种”,社区公共事务的管理和服务,包括土地发包,一般由有固定补贴的行政村干部承担。现在的问题是,由村委会发包土地,能不能说明土地就不再属于村民小组集体所有,而属于行政村集体所有了呢?
《土地承包法》明确规定,如果土地属于村民小组集体所有的话,那么,即使由村集体经济组织或者村民委员会发包,也不得改变村民小组农民集体所有的土地的所有权。
最高人民法院《关于土地被征用所得的补偿费和安置补助费应归被征地单位所有的复函》( 1995年1月16日 )规定:“农村和城市郊区的土地,原以生产队为核算单位的,归村民小组农民集体所有,由村民小组农业集体经济组织或村民小组经营、管理;土地被征用所得的补偿费、安置补助费归被征地单位所有,由被征地单位集中管理,列专户储存……土地补偿费和安置补助费应归村民小组农民集体所有……”
国土资源部 2001年11月9日 《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第二条:“严格按照《土地管理法》的规定,确定集体土地所有权主体”。具体确权要求如下:(一)凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线,不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同,土地应确认给村民小组农民集体所有。”该文件的针对的正是“当前我国农村土地产权制度建设相对滞后,农民对自身的权利不清,义务模糊,不能从自身利益出发,主动抵制乱占滥用耕地等违法行为”。
国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》( 1995年3月28日 )明确:“严禁强行改变土地权属关系,不得将已经属于组级集体经济组织(原生产队)所有的土地收归村有,在全村范围内平均承包”。
中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》( 1997年8月27日 )明确:“土地承包期再延长30年,是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作,要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包,更不能随意打破原生产队土地所有权的界限,在全村范围内平均承包。”
事实上,我国大部分地区农村的情况就是这样。1982年全国公社、大队、生产队基本核算单位构成数据显现,全国每1万个人民公社中只有5个以公社为基本核算单位,每100个大队中只有5个以大队为基本核算单位,而每100个生产队中就有99个以生产队为基本核算单位。
也就是说,凡是存在村民小组建制的地方,只有1%的可能性土地不属于村民小组集体所有。
农村改革以后,土地承包经营权从原来的生产队到了农民家庭,难道土地的所有权反而从村民小组(原生产队)上升到了行政村(原来的大队)?这既缺乏法律依据,也不符合历史和逻辑。
如果还有什么不明白的,我们只要做一个小测验:如果一个行政村内的不同村民小组之间人均承包地面积不一样,你能不能让他们多的和少的平均一下,大家都按照一个标准承包土地?做不到的话,那就很清楚,土地的所有权就属于村民小组集体所有,而不属于行政村所有,更不属于乡镇所有,当然更不属于国家所有了。
随着乡镇合并和行政村合并,这个问题不清楚的话,必将引发极大的混乱。我们不能允许在市场经济体制的现阶段,出现比大锅饭大呼隆时代更严重的农民财产剥夺和“共产”。
五 不应缺失非家庭均等承包集体土地使用权确认的支付对价依据。
尤其在十七届三中全会决定改革征地制度,规划区外、非公益性项目允许自主开发的现今,更其如此。
1995年颁发的现行《若干规定》,写入了企业国有土地使用权确认的有偿使用依据,与1989年《意见》相比,反映了我国市场经济体制发展、国有土地开始有偿使用的现实。囿于当时农村非家庭均等承包的集体土地使用权有偿使用现实尚未充分展开,故此集体土地的这种使用权,没有如国有土地有偿使用确权一样的明文规定。
到2008年的今天,作为1995年文件的更新,难道仅仅更新强权势力对农民土地的抢夺现状,而不更新农民集体土地非家庭均等承包的使用权有偿使用的缺失?
…… ……
总之,这个涉及亿万农民根本土地权益的文件,居然公开征求意见时间只有从 11月20日起 致 12月1日 的短短11天,并将生效日定为“2008年 月 日”,从一个侧面暴露了起草者将土地非法占有现状合法化的急迫性,他们马上将在随后的29天内让这个规范性文件生效,让所有违法的县级政府及部门土地确权文件一并“生效”合法化。
以上意见,挂一漏万。
建议重新征求意见。
20081201