• 村级财政“空壳化”背景下的村庄治理研究

    ——基于山西省汾阳市W村的调研与思考

    王蕊蕊  吴理财

    (华中师范大学中国农村问题研究中心  湖北  武汉 430079

     

     

     

      :村庄治理要依托于一定的经济基础。但在农业税于2006年被免除以及“村财乡(镇)管”制度颁布落实之后,由于村级财政汲取渠道缩小、汲取手段和方式受到更为严密的监管和控制使得村级财政出现汲取能力不断弱化、收入不断减少的状况。村级财政“空壳化”使得村集体组织在治理过程中不得不面对负债治理局面。那么这种“空壳化”的村集体组织究竟是如何实施村庄治理的呢?本文将以山西省汾阳市W村这一典型的村级财政“空壳化”村庄为研究个案,采用理论分析与实证研究相结合的方法,阐述了W村的村庄治理的现状及所存在的问题,并对其所存在的相关治理问题尝试性地给予一定的学理性反思,以期对关注村庄治理研究的人或部门有所借鉴和启示。

    关键词:村级财政;“空壳化”;村庄治理;反思与总结 

     

    上个世纪80 年代初发端于安徽省凤阳县小岗村的家庭承包经营集体土地的制度,揭开了我国农村改革的序幕。农民在获得土地承包经营的同时,也使束缚农村生产力发展的“政社合一”的乡村管理体制成为无本之木。对于这突如其来的变化,习惯了行政管理的农村基层干部茫然不知所措:旧法不能用,新办法又在哪里?混乱的治理局面迫使农村干部在新旧体制磨擦的夹缝中寻求新的制度安排。村民自治便在这种背景条件下成为了新形势下乡村治理的新方式。2006年农业税的取消,使发展了二十余年的村民自治治理方式面临着新的“治理”挑战。其中,村级财政“空壳化”问题正是在农业税被取消以及“村财乡(镇)管”管理体制颁布落实之后村庄治理所要面对的首要挑战。笔者就村级财政“空壳化”背景下的村庄治理问题对山西省汾阳市W村这一典型的个案村进行实地调查,提出治理中存在的问题,并对此进行了学理性反思。

    一、       样本村——W村基本情况

    该村位于山西省吕梁地区汾阳市的东南部,处于山西中部晋中地区的平遥县与吕梁地区的汾阳市交界处。目前,村里有4个村民小组,312户,1200人,属于典型的平原地形,耕地3270亩,人均耕地2.7亩。2000年该村再次实行了土地承包到户,没有预留机动地。该村经济收入主要来自农业,民间企业(种废旧轮胎翻新企业)。2008年该村村民人均收入为3600元。在村组织方面,推行村党支部书记、村委会主任“一肩挑”,村支两委班子成员实行相互交叉任职。

    2007W村村集体组织为筹资50万元(包括卖了以前上学的旧学校10万;河上的和路两边的树近三千棵20多万;还有所有宅基地18万)来建村里的小学教学楼已经将村集体资产全部拍卖完了。在取消农业税时,国家已经对抽掉经济基础的村庄如何来进行治理问题进行了深入考虑。因此,才实施了农村转移支付办法来确保基层治理可以顺利开展。但实际上镇里拨下来的用于村务开支和村干部工资支付的总费用在W村一年一共也只有2万元,这些经费在扣除村干部的工资、办公用品及招待费用之后实质上用于村务开支的费用就是零。对一个有1200多人的村庄来讲,仅仅靠2万元的经费来进行治理,甚至为村庄提供公共产品和服务可以说几乎是不可能的。可以说,W村所呈现出的完全是一种典型的村级财政“空壳化”的村庄治理状态。

    二、       村庄治理现状与问题—以W村为解读个案

    调研发现,村级财政“空壳化”的W村治理现状存在着明显的治理动力不足、村庄公共产品难以供给、治理权利被架空、村级组织权威弱化、治理信任危机出现、治理能力不足、干群关系淡化、村庄关联弱化等问题。具体来讲,主要体现在以下四个方面:

    (一)       治理动力不足,治理职能弱化,治理权利被架空。

    村庄里各种社会政治网络关系的建立以及干部要实现对群众的有效整合等等事项都是需要依托于一定的经济实力。W村集体经济实力的弱化乃至丧失,使村组织不仅没有了进行治理的经济基础,而且也缺少实施治理的动力。正如华中学者吴毅所讲:“如果村干部得不到足够报酬,则他们既不会成为称职的代理人,又不会成为称职的当家人,而仅仅是一些图谋个人利益的“撞钟者”,他们甚至利用乡村关系的矛盾来获取私人好处。 W村这种没有了村集体收入的状况使得村庄里本就较为短缺的政治资源更难以发挥其应有的作用。同时,在后改制时代,中西部地区基层的财政收入大多都只能采取国家财政转移支付的形式实现,基层政权的一些职能被上收到县级职能部分,还有一部分职能转移给市场来完成。对于W来讲,目前村集体组织自身的职能处于在仍然存在的压力型体制下不断地追求对己有利的自我调适状态中。治理职能的弱化成为了不可改变的事实。这可以从该村村民日常行为从“有事去找村干部”到“有事别找村干部”的转变表现出来。而这种转变使村干部应有的治理权利被架空,应发挥的治理作用也就难以再发挥。

    (二)村民参与热情不高,基层民主建设难以真正落实。

    村集体有无财产和收入及财产和收入的多少直接影响着村民对村集体事务的参与度和关注度。而在W村,村集体资产已经可以说只剩下耕地这一“没有产出”不动资产”。村级组织收入的“空壳化” 使村民根本没有关注和参与的热情,反希望村组织别向其索取就好。村民不仅不愿意参与,甚至在村委换届选举的问题上也希望那些党员代表或小组代表不要来打扰。这种现状只能使基层民主建设流于形式,而难以真正落实实处。可说,W村的治理并非“村民自治”而是“干部自治”。在W村,村民小组代表的作用主要在村里换届选举的时候才得以发挥。换届选举时,村民小组代表就会抱个纸箱子到各家各户去动员人们投票。可见,即使是村小组代表在村庄事务上也难以发挥参与管理和实施监督的作用,更何况是那些普通村民呢?在W村,同一派的候选人之间竞争并不激烈,但派系间的竞争很激烈。但这种派系的分野大多仅限于村干部之间,普通成员对候选人谁上台并不十分关注。而抱个纸箱子到各家各户动员人们投票的行为本身就带有很大的随意性和不公平性。实践中,抱纸箱的人的游说活动对选举结果有时甚至会起到决定性的作用。而这种情况也就意味着候选人在竞选问题上存在不公平性。选举的非制度化、不规范性、缺乏有效的监督及透明的竞选机制使所谓的选举流于形式。在W村,村民并不十分关注所选村干部的实际能力,因为他们根本不相信村干部会让自己得到好处。在无关自己利益的条件下,久而久之,村民对村委会的选举就形成了一种惯性的漠视。而基层民主建设要在该村进行可见何其艰难。

    (三)干群关系淡化,村级组织权威弱化,治理信任危机出现。

    集体经济作为一项公共经济,体现了公共利益,是有效联结村民的重要形式。正如贺雪峰学者所认“对于村集体占有大量经济资源,村民可以从村集体的再分配中获益的村庄,村民有更多关心村庄的理由。”而在集体经济弱的地方,村民间的经济共同体就难以确立,干群关系淡化也实属必然。村级财政“空壳化”的现实是很难激起村民参与的兴趣。同时,在目前的村民收入结构中,即使村集体有一定资产可分,但分到各户的集体财产可以说是微不足道的,不会对当地村民的生活有太大影响。在W村,目前村庄内的村民只想着如何赚钱、如何做生意、如何发家致富,而对村干部在干什么根本不关注。村干部的行为表现与村民的行为表现一样,都是追求自身利益的最大化,这种具有“赢利型经纪”性质的村干部,其谋求公职动因也主要是为了追逐私利。参与热情不高,对村庄公共事务缺乏应有的关注度正好给那些追逐私利的村干部留下了饱私囊留下活动空间。在这种情况下,组织权威的弱化及信任危机的出现就带有不可避免性。在完全集体化的人民公社体制解体后,体会到家庭联产承包责任制优越性的农民,已很难再聚集起对集体事务的关心,更无遑论集体经济匮乏的村庄。缺乏集体经济的村庄,由于不能发挥有效聚合分散经营的村民的作用,使村民间的经济、社会关联的弱化成为了必然的发展趋势。村民参与上的态度正像赵某在访谈中所说:“有那时间(关注村里事务的时间)还不如你看看自己怎么发展,你对村里的那些事即使关注也无能为力,村里的帐谁也别想说清!”这种情况使得村庄内部不再有以往的那种凝聚力,村民不再关注村集体事务,也对集体不再有以往的那种认同感。在调查中发现,村干部诉苦最多的就是“村里没有钱,做不成事情”的烦恼。

    (四)公共服务和公共产品的供给能力不足。

    调研发现,村集体经济力量的薄弱使得W村干部在村公共产品提供及村公共事业建设的资金供应问题上显得捉襟见肘,使本应提供的公共产品难以提供、本应开展的村公共事业建设难以开展。村干部想采用的向上或向下的筹资办法在实践中也遭到了重重的阻碍。如果为提供公共物品向村民们筹资,那些对村集体组织已经产生信任危机的村民基于“搭便车”的心理,往往会采取抵触的态度。而采用向上级争取的方式来筹资也往往由于程序或资格条件等问题而难以争取成功。在调查中,笔者发现即使是基于村民自身利益发展需求的筹资实践,村委会也需要经过一个艰难的筹资过程。如在W村每年投入一千五百元左右来维修渠道,就可以保障每年秋收后将汾河水引流下来对耕地进行大面积灌溉,但每户都不愿意交50元的维修费用。由于在灌溉前进行筹资会遭到相当大的抵触,所以村委决定在灌溉前由村委作担保来落实灌溉任务,在灌溉结束向每家每户收取灌溉费用,但灌溉费用扔是很难按时足额的收回,使村组织在水电部门看来也产生了信任危机。筹资如此艰难,令不少村干部望而却步。于是W村干部便采取不作为的方位来维持村庄发展。关于公共服务和公共产品的供给方面的论述也可以在以下的访谈记录整理稿中得到了明显的体现。

    问:现在村里还有哪些公共设施呢? 近几年在公共设施上又建什么了吗?

    答:这个啊…现在村里的一些公共设施几乎都是在集体化时期搞的,现在要召集村民搞公共设施建设太难了!不仅村里没钱,有钱也不会搞这些了。现在都搞单干了,谁也顾不了谁了,对公共设施建设就更没人管了!

    问:现在咱们那河(磁窑河)还重要吗?还有什么作用呢?

    答:不重要了,以前的磁窑河是很重要的,大水下来灌溉就靠它呢!现在不重要了,很难再进行大水灌溉了,不是没水,是村里没钱。没钱啦,村干部还拿什么管啊,现在都靠水井来灌溉,到春季要种或旱季时,大家都都得排队来搞了,而且费用很高,现在浇一亩地就得上百元。

    (五)“潜规则”及“正式制度的非正式运用”问题仍在不断出现

    在农业税取消,没有村集体提留而上级财政转移支付拨款额又非常有限的条件下,为了维持村庄日常生活的正常运转,村干部必须加强其汲取钱财的力度。而在谋利正规渠道受到限制的条件下,村干部就必然会利用其手中职权重新寻求谋财之道。在W村,集体经济实力的丧失,即没有村集体财产和村集体收入的状况使得村庄里本就较为短缺的政治资源很难发挥其应有的作用。这样,村委会每年不仅不能提供必要的公共品服务,还必须靠非法加重农民负担和利用一些社会的“潜规则”来维持生存。为维持生存,村干部利用往往将自己名义上正式的权力投入到非正式的运用当中,以从中谋取好处。如:在W村,2007年村里发放玉米补贴每亩35元。在这件事情上,村里首先在上报的过程中会将原只有两千八百亩的玉米田上报说有三千一百亩,将中间的差价补贴截留下来;而在发放补贴凭证,即农村信用社统一发的玉米补贴银行卡时,又强制要求各户每亩田交纳3元的治安保护费。这些做法确实使村干部手里有了钱,但这些钱并不会也不可能用于村公共品的服务上,而大多收归到村干部的口袋里去了。因为村干谋求公职的动因就在于追逐私利。而正是由于村级财政的“空壳化”使得村干部的不作为找到了合理的说辞和借口。李昌平就曾在其所写的《我向百姓说实话》中提出了同样的问题,并给予了深刻的分析。他认为基层政府、部门和村委会以及底层民众存在两个“非法生存”。而所谓基层政府、部门和村委会的非法生存就是指县、乡政府和村委会的财政没有足够的合法来源,而不得不处于违法“寻租”的生存状态。 这种生存状态在W村得到了最充分体现。

    但需要注意的,上述所讲的干群关系淡化,并不意味着干群关系紧张。而恰恰相反,村级财政的“空壳化”使村民对村干部的作为缺乏了关注的动力,因而难以关注到村干部的“寻租”违规行为,使干群关系呈现出和睦友好的局面。且调研发现,该村几乎没有什么大的矛盾和纠纷,村庄社会相对比较稳定;村民收入在不断增加,农户对现在的生活状况都比较满意;村民对村委会在公共服务和公共产品提供方面存在的困境也比较了解,所以对村组织并没有太大的期许,也没有太大的意见和不满。此外,值得关注的是在调研过程中发现村庄内部也存在“马太效应”问题(即贫着越贫,富者越富)。村庄内部的收入差距在不断拉大,有的农户年收入可达到上百万,有的农户年收入却仅够勉强维持日常生活开支。正如一下访谈记录所示:

    问:您在村里走百家(因其为医生),您觉得现在的农村有哪些问题呢?

    答:现在农村里的问题太多了,最根本的问题就是村里内部发展不平衡问题!不是有东中西发展不平衡问题吗?其实村庄内部的发展不平衡更严重!现在村里有的户一年收入二三十万甚至上百万,有的户一年收入不足一万。职能维持生活。现在村集体没有经济实力,人心慌丧,集体不好与社员打交道,现在不比以前了,很不好管理了!

    三、关于“空壳化”村庄治理的反思与总结

    综上所述,可见村级财政收入“空壳化”的村庄治理必然会产生治理性危机。而治理性危机的出现,我们不能简单地说是村干部造成的,也不能说是国家政策造成,而只能说宏观决策对村组织职能定位没有“与时俱进”造成的。所以要化解村级财政收入“空壳化”的村庄治理危机也不是单靠村干部就可以解决的,而需要国家、地方、基层乃至农户个人的多方配合与协调。在税费改革以后,税源枯竭的乡镇政权曾由于丧失了传统的经济基础,而不得不推行“瘦身”改革。那么,同样存在治理经费短缺问题的W村是否可借鉴乡镇改革的经验也进行“瘦身”改革?如果这种改革可以推行,那么,可以肯定的是W村的改革也一定是逼出来的“村派式” 改革。

    同时,需要注意的是,农业税的取消以及村级财政“空壳化”的现实并没有改变我国村庄治理制度,现今在乡村的根本治理制度仍然是基层民主自治制度——即村民自治制度。从法理上讲,村民是村庄变革和利益分配方式的最终决定者。这就纠正了以往由于国家权力过大而造成村民主体积极性低靡并不断下降的缺陷。但是在国家管制已经逐步放开的情况下,权力运行体系的变革,除了制定的文本制度之外,还关系着传统、文化、政治、经济、心里、行为等方方面面。可见,权力运行体系的变革,包括村庄治理权力运作体系的变革都不是一蹴而就的事情。而且,在我国现今阶段的国家强制性权力还并没有从村庄撤离。它依然在村庄治理中起着至关重要的作用。某种意义上讲,村庄管理者的权力只有得到国家正式权力的认可才具有合法性和有效性。因此,村庄管理者当前的首要工作重点仍然是完成乡镇政府交办的一些国家和地方政府的任务。此外,《村民自治法》作为一项静态的制度只有在活动的过程中才能被激活起来。虽然村民自治制度提供了乡村治理的基本架构,但制度的保障却并不必然真正成为决定乡村治理状况的决定性力量。而只有在村庄内部有组织动力力量的事件中,村民自治制度才可以在决定或改变乡村治理状况方面,发挥较大的作用。在 W村,由于不存在需要组织起来的事件,村民也没有想改变目前村庄发展现状的欲望,他们对村干部没有多大的期许和关注,因此,村民自治制度的作用也就很难有发挥之地。虽然基层民主发展存在很大困境,但村庄社会稳定状况却并未因村级财政“空壳化”而受到影响。

    总之,W村庄的治理状况告诉我们:没有集体财产作后盾的治理在实践过程中将必然会导致村集体组织治理权限缩小、治理能力下降、治理权力虚置化等问题的出现。这种治理方式如果长期发展下去,就会使村集体组织的治理权利被完全架空,而产生严峻的认同和信任危机,最终也将影响到整个村庄社会的稳定和发展。而村级财政不仅仅是村干部进行治理的经济基础,更是将村民凝聚在一起的关键所在。就像已有研究指出的:集体经济力量的强大使得村、组和村民利益紧紧捆在一起,提高了村、组对村民的凝聚力,加强了村治的良性运作,而“空壳”的村庄集体经济力量使得村组织无法树立起有效的权威,也不足以用来管理村务的经济资源,村治则只能陷入瘫痪、无为的境地。

     

    参考文献:

    1】张厚安、徐勇、项继权著:《中国农村村级治理》[M],华中师范大学出版社2000年版。

    2】吴毅:《村治变迁中的权威与秩序》[M],中国社会科学出版社。2002.

    3】李昌平:《我向百姓说实话》[M],远方出版社,2004.

    4】梁开金、贺雪峰:《村级组织制度安排与创新》[M],红旗出版社1999年版。

     

     

     

     

    作者简介:

    王蕊蕊   性别:女     出生年:1985.6    籍贯:山西汾阳

    学历:硕士研究生; 研究方向:集体林改与乡村治理

    邮编:430079

    详细地址:湖北省武汉市华中师范大学南湖2204

    单位:华中师范大学中国农村问题研究中心

    Emailwangrui618624@sina.com15927182429@139.com

     

     

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