摘要:近年来,国内学者围绕中国农村公共产品问题开展了广泛而深入的研究,取得了丰硕成果本文力图通过大量的数据资料和理论分析,按历史的脉络分四个阶段,即过渡时期、人民公社时期、家庭联产承包责任制时期和税费改革时期,对1949-2006年期间中国农村公共产品的供给状况和特点进行梳理。
关键词:农村公共产品;供给;政府;特点
据史料推断,大约在夏朝(约公元前21-公元前16世纪),城乡社区并存,农村公共产品
供给开始出现。纵观中国历代王朝对农村公共产品供给主要体现在水利建设、道路桥梁修建、兴办教育和救灾恤民四个方面。1919-1949年间,中国处于连年战争期间,政府对农村公共产品的支出零星稀有。新民主主义革命期间,尽管革命根据地政府的财政十分艰难,但仍对遭受战祸、水灾和旱灾的农民进行赈济,发动群众兴修水利,如1943-1944年,涉县黎城人民修建了两条大渠,灌溉耕地一万亩,这是太行山区有史以来最大的水利工程①;同时,在农村根据地大力推广各类教育。
一、过渡时期的农村公共产品供给(1949-1957)
2.过度时期的农村公共产品供给状况及特点。这个时期,政府对农村公共产品的供给较之从前有极大的发展。首先,投入总量不断增加。1950年政府财政支农2. 74亿元,占财政支出的4%,到1956年政府财政支农29. 14亿元,占财政支出9. 5%,其中用于农村基本建设的拨款由1952年的3. 84亿元上升到1956年的13. 63亿元。全国财政用于抚恤和社会福利支出从1952到1957年累计达28. 51亿元,其中农村社会支出2. 86亿元。④由此可见该时期,政府对农村公共产品的供给力度大、涨幅快。其次,农村公共产品的供给项目显著增加。主要有赈济灾民、垦荒、农田水利、道路建设、病虫防治、技术推广、气象预报、农业机械和农村教育等。
自1950年起,中国人民解放军先后有30多个师参加农业生产建设,在黑龙江、新疆、江苏、宁夏、山东、海南等地陆续建立起一批军垦农场。
过渡时期农村公共产品供给呈以下特点,其一,政府是农村公共产品供给的主体,但政府主要是以集体劳动的形式来完成公共产品的提供。其二,农村公共产品的供给内容十分有限,且数量较少,主要集中于农业的基础建设。其三,农村公共产品的供给对后来的农业发展和农村稳定有较大贡献。
二、人民公社时期农村公共产品供给(1958-1983)
1.人民公社时期农村公共产品供给状况。这个时期的农村公共产品供给较之以往就绝对总量而言稍有增加,但相对量仍显不足,且受政治运动影响。当期农村公共产品投入量后期突增特征明显。过渡时期政府的财政支农资金年均14. 4亿元,其中用于农村基本建设拨款年均7.5亿元,用于支持农村生产性支出和各项农业事业费年均5. 7亿元。而人民公社时期(1958-1978)政府的财政支农支出年均69. 6亿元,其中用于农村基本建设拨款年均31. 9亿元,用于支持农村生产性支出和各项农业事业费年均24. 2亿元。⑨人民公社时期政府财政支农支出达到空前水平,年均支农支出占财政支出的13%左右, 1964年高达17. 05%。截止1978年底,农村有效灌溉面积已达67448万亩,农村水电站82387处,农业水利系统基建投资35. 67亿元,农业气象投资0. 74亿元。⑩据新华社
2.人民公社时期农村公共产品供给特点。人民公社时期农村公共产品供给特点总体表现为,农村公共产品供给内容空前广泛,农村公共产品供给结构倾向性明显,农村公共产品供给决策完全单向性特征以及农村公共产品供给渠道的双轨制。首先,农村公共产品供给内容空前广泛,人民公社时期的公共产品供给除了原有的农田水利建设、植树造林、农林水气象事业建设、农业机械、农业科技研制及推广、乡村水电道路建设等之外,农村的医疗卫生、社会保障、农村教育迅速发展。广大农村普遍实行“合作医疗”和“赤脚医生”制度,公社社员开始享有不同程度的医疗保健。“五保户”福利制度的推广标志着农村社会保障制度从以往的赈济救灾的短效机制开始更多地向养老保险等长效机制发展。农村教育尤其是中小学基础教育得到普及,农村成人教育、干部教育和科学种田教育在公社范围内展开,加上“知识青年上山下乡”使农村人力资本的素质得到广泛提高。特别值得一提的是,在人民公社的体制下,公社实行党政不分,政经统管的制度。公社既是农村经济管理组织,又是一个基层政权组织,集农村一切政治、经济和社会事务管理的大权于一体,对所属的生产(大)队实行严格的行政化管理。这时的生产(大)队不仅是一个经济组织,还是公社政权的基层机构,在这样一种严密的组织形式下,农民由“个体的人”变成了“集体的人”,不仅丧失了对生产资料的所有权以及由此带来的剩余索取权,同时也丧失了一部分对生活资料的拥有权。因此,人民公社时期许多“私人产品”也被当作“公共产品”被广泛提供,致使该时期公共产品供给内容空前增加。其次,人民公社时期农村公共产品供给决策完全单向性。一方面,由于社员仅仅是集体组织内的劳动者,没有任何经济的自主权,劳动甚至生活均保持高度的同质性,因此缺乏积极性和主观能动性,更缺乏对公共产品的主动需求,也不存在需求的差异,对公共产品供给决策缺乏话语权。另一方面,人民公社时期在完全计划经济条件下,人民公社实行政社合一的制度,从生产队到生产大队、公社都具有政权实体和经济组织的双重身份,几乎控制了农村中全部的物质资源和人力资源,所有的生产和农民的日常生活都只能按照已制定好的计划进行。公社社员把作为“国家的主人”所享有的各类权利完全让渡给了中央政府,然后再由中央政府把这些权力层层委托给地方政府,于是,政府组织的决策就成了“集体的决策”,社员的需求由各级政府所代表。因此,农村公共产品供给由各级政府根据他们的政治经济理性自上而下地单向性的决策成为必然。最后,农村公共产品供给渠道的双轨制。在人民公社的体制下,农村公共产品的筹资渠道主要有两个,一个是财政渠道,另一个是制度外渠道。财政渠道主要有国家预算、地方预算外收入以及公社社有收入(公社企业利润、折旧基金上交、社办事业收入、生产大队的部分公积金等)。但是,由于当时的农村经济条件,农村通过正常的财政手段筹集到的资金非常有限,因而维系整个社区农村公共产品正常供给的除了财政渠道外,还有赖于各级集体组织所筹集的资金,也即制度外筹资———农村公共产品供给制度外渠道。所谓农村公共产品供给制度外资金的筹措过程,其实就是农村社区公共产品自我供给的过程,其公共产品的物质成本主要由公积金和公益金来支付,而劳动力成本,则是在工分制激励下,由社区成员共同分担,在当时的社会经济体制下,制度外公共产品供给的最显著特征是大量使用劳动力,劳动对资本的替代达到了极限。
三、从家庭联产承包到农村税费改革期间农村公共产品供给(1984-2005)
20世纪70年代末,我国农村经济体制改革开始,家庭联产承包责任制开始实施。1983年,人民公社被正式取缔,乡镇政府出现。农村家庭联产承包责任制改变了原人民公社时期的财产占有方式,过去集体是财产的唯一占有主题,而今变成集体与个体家庭共同占有。实现了土地所有权与经营权的分离以及收益权的分割。农户拥有了较为独立的土地使用权。农民在获得土地的使用权和收益剩余索取权的同时,也承担了上缴国家各类农业税和“三提五统”的乡村建设费用。2000年,政府开始实施农村税费改革,逐步取消农户的各类税费。2005年末,政府决定取消农业税。
1.从家庭联产承包到农村税费改革期间农村公共产品供给状况。首先,农村公共产品供给的总量增加。此外,到2000年,全国农村有95%以上的行政村通了公路,比1995年提高6个多百分点;设有邮电局、所的乡镇比重由1995年的78. 1%提高到2000年的79. 8%,提高1.7百分点; 80%以上的行政村通了电话,农村电话用户2000年比1995年提高了2倍; 95%以上的行政村通了电。○13其次,农村公共产品供给的结构发生明显变化。在此以前,农村公共产品供给结构中农业基础设施建设几乎是唯一的主体,而在家庭联产承包到农村税费改革期间,农村公共产品供给结构发生了较大变化,农村教育包括农村成人教育、农村医疗卫生、文化、社会保障以及农村人居环境类的公共产品被广泛提供。这主要是由于家庭联产承包责任制使农民成为相对独立的经济主体,对本身素质和生活状况的要求,必然随着经济的独立而愈发有更高的要求。同时,中国城市改革开放后的生活景况也对农村和农村居民产生较大的辐射作用。最后,农村公共产品供给相对短缺十分明显。这里的相对短缺主要表现为人均占有农村公共产品供给数量少、供给与需求错位以及政府财政支农不足。中国人口多导致的“大分母效应”在农村公共产品人均供给量上表现得尤为突出。如, 2000年农村卫生技术人员1026244人(这是自建国以来人数最多的一年,后来人数逐渐减少, 2005年人数为87万),但据《2006年中国农村统计年鉴》显示, 2000年每千农业人口拥有农村卫生技术人员仅为1. 81人。供需错位主要是由于信息不对称、决策单项性导致,主要体现在农村公共产品供给结构上。至于政府财政支农总量上涨明显,但从其在国家财政支出所占比重来看,则相对下降。人民公社时期政府财政支农总量占国家财政总支出比重平均约为13%,最高年份为17%。而当期政府财政支农总量占国家财政总支出比重平均约为8%,最高年份仅为10%。
2.从家庭联产承包到农村税费改革期间农村公共产品供给特点。这些特点主要表现为:
第一,由于公共财政在农村公共产品供给上的缺位,农村公共产品供给责任转向农民。各级政府间财政分权改革以来,责任划分不合理,事权、财权不对等的状况,长期存在。提供公共产品是各级政府的主要职责,根据财政分权职责,中央政府负责全国性公共产品供给,地方政府负责地方性公共产品供给。但是,长期以来中央政府将全国性农村公共产品供给的事权大量的转移给地方政府,如农村义务教育、农村计划生育、农村民兵训练等,而财权并没相应转移,地方政府为释放本级财政压力,均将事权层层下拨直至乡镇政府。因此,公共财政在农村公共产品供给上是缺位的,税改前所说的财政,通常是指乡镇财政。人民公社解体以后,成立了乡级政府和村民委员会,相应地设立了乡级财政。按宪法规定,乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设,做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”,职能十分广泛。而农民上交的各种税费正是乡级财政的主要来源。农村公共产品的供给则主要靠农民上交的“三提五统”。村级组织可以向农民收取“三项提留”,即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办集体企业等;公益金用于“五保户”供养、特困户补助、合作医疗保健等;管理费主要用于村级干部的各项管理开支。而为完成乡级政府职能,政策允许乡级政府在全乡统筹农村教育、计划生育、民兵培训、优抚和农村道路这五项公共事业的经费。此外,农民还需承担义务工和劳动积累工,义务工主要用于植树造林、防洪抢险、公路及学校的修缮等,劳动积累工主要用于农田水利等基础建设。因此,由于公共财政在农村公共产品供给上的缺位,农村公共产品供给责任转向农民。
第二,农村公共产品供给决策程序错位,即通过自上而下的公共决策决定农村公共产品供给内容。产生这一现象的原因:一是主体民主意识、集体行动弱化。在农村,由于家庭联产承包责任制极大地激发了农民的生产热情,大多农民均沉浸在通过家庭个体生产创造财富的喜悦中,集体意识开始逐渐淡化,加上农村民主宣传较少,民众并没有真正认识到政府在农村中该做什么,不该做什么,对本身的权利也没有充分的认识。加上民众“搭便车”的心理,往往使农村民主决策流于形式。二是农村民众对农村公共产品供给内容的需求的差异性,导致通过民主决策产生共同需求的成本太高,尤其是时间成本,容易使事情一拖再拖。三是村委会、乡政府的过度权威性。在农村,村委会、乡政府就是国家和法律的代表,拥有绝对的权利,农民交付由村委会、乡政府征集并统一管理,根据农村需求提供公共产品已成习惯模式。当村委会、乡政府的权力监督失控时,所谓“农村需求”就会被个人甚至权利组织的集体需求所替代,所谓“形象工程”、“面子工程”便大量产生。公共决策在本质上是关于社会价值的一种权威性分配活动,农村公共产品供需矛盾反映出由公共决策不合理而导致的社会资源分配的扭曲。
第三,农村公共产品供给模式呈现多样化趋势。农村实行承包责任制后,我国农民对公共产品的需求较人民公社时期发生了一系列深刻的变化:强调了公共产品供给的实用性;农户家庭作为经济核算的基本单位,对公共产品的成本分摊极为敏感;农民开始有了自主产权意识,对一部分由小范围内集资生产的公共产品要求拥有产权。因此,家庭联产承包责任制时期农村公共产品的供给呈以下几种形式:一是由政府直接投资、管理。适用于难以进行成本分摊或直接对消费者收取使用费或是外部效应明显的公共产品,如大型水利设施、农村义务教育等。二是政府投资资本,私人以商业模式经营,主要用于自然垄断性较强、单位投资额较大的准公共产品,如农村电力、电信业务等,其实质是将市场机制引入政府直接投资领域。三是政府监督下私人资本经营。适用于具有一定自然垄断性、单位投资额不大、产品私人性强的准公共产品,如自来水供应和乡村医院等。这种准公共产品,经营者具有相对充分的自主权,以盈利为其经营目标,并独自担经营风险。四是在政府资助下私人资本经营。适用于盈利性较低,外部性特征明显,风险较大但不存在直接收费困难的准公共产品,如农机站、职业教育学校等。这类公共产品的收费标准基本由市场供求关系和竞争情况调节,政府只实行一般意义上的监管,并提供一定的补贴。五是俱乐部方式。农民共同集资、共同消费,或表现为个别投资会员交费消费。如农户合资共同购置小型水利设施或耕种机械,从而在分散经营的约束下提高了局部公共产品的使用效率。
四、农村税费改革之后的公共产品供给(2005至今)
在2005年十届全国人大三次会议上,温家宝总理宣布2006年在全国范围内免征农业税。与此同步, 2005年12月召开的十届全国人大常委会第十九次会议经过认真审议,决定废止农业税条例。农业税的取消意味着2000年以来的农村税费改革彻底推进,它有利于减轻农民负担,增加农民收入,增强农业竞争力,统筹城乡发展。但是,此次农业税减免给原本薄弱的县乡财政带来了直接的政策性冲击,从而使原本存在不足的农村公共产品供给面临着更为严峻的挑战。公共产品短缺的局面可能就难以改变。
1.农村税费改革后2006年农村公共产品供给状况。2006年为农村税费改革的第一年,也是过渡年,因此农村公共产品的供给从数量上看并没有太大变化,笔者仅根据国家统计局《第二次全国农业普查主要数据公报》中,关于2006年农村公共人居环境数据的变化,对2006年农村公共产品供给状况作客观描述。2006年末,全国9. 6%的乡镇地域内有火车站, 46. 1%的乡镇地域内有二级以上公路通过, 81. 1%的乡镇有邮电所, 88. 4%的乡镇有储蓄所, 11. 7%的乡镇有公园, 68. 4%的乡镇有综合市场, 23%的乡。镇有农产品专业市场。全国72. 3%的镇实施集中供水, 19. 4%的镇生活污水经过集中处理, 36. 7%的镇有垃圾处理站。全国95.5%的村通公路, 98. 7%的村通电, 97. 6%的村通电话, 97. 6%的村能接收电视节目。24. 5%的村饮用水经过集中净化处理, 15. 8%的村实施垃圾集中处理, 33. 5%的村有沼气池, 20. 6%的村完成改厕。34. 4%的村地域内有
2.农村税费改革之后农村公共产品供给体制中呈现出的特点。这一时期农村公共产品的供给出现一些局部变化,由于全新的供给体制尚在建构之中,因此,当前仍属改革探索阶段。笔者以为,目前农村公共产品供给主要呈现出以下明显特点:第一,就筹资渠道而言,农村税费改革之后,“三提五统”等制度外筹资被取消,地方政府供给农村公共产品的能力明显不足,中央政府逐步增强了自己在农村公共产品供给中的责任,中央与省级财政投入逐步加大, 2004、2005年国家财政支农支出为2337. 6亿元、2450. 3亿元,比起2003年国家财政支农支出增加600至700亿元。○14其他供给主体的作用开始凸显,村内部部分公共产品采取“一事一议”向村民筹集。第二,就公共决策程序而言,农村基层民主建设大大加强,农民的需求在一定范围和一定程度上得到重视,但自上而下行政命令式决策机制仍占重要方面。第三,就农村公共产品供给结构而言,地理、历史、经济和文化导致的需求差异仍然存在,但是趋同性趋势发展明显,主要表现在对非生产性公共产品的需求共同增强。第四,就农村公共产品供给模式而言,纯公共产品和准公共产品的供给模式已有较明显的区分,纯公共产品供给以政府为主,而准公共产品供给市场化倾向明显。