资源型村庄的治理
——丹东D村调查随笔之一
D村拥有丰富的森林资源和煤炭资源。森林面积超过6万亩,几乎所有的山下都有煤矿。当地居民的人均收入接近1万元,主要来源于与煤矿、森林有关的行业。村集体每年的固定收入有10万元,主要来源于森林公园与煤矿上缴的管理费;不定期的卖林收入,最多时一年超过50万元,村庄内建小学、修道路、安自来水都是靠卖林收入支付的。
相对于其他资源型村庄,如土地增值带来巨额财富的城郊农村、山西等煤炭资源丰富的农村,D村的干群关系比较和谐、村民间因贫富分化带来的阶层冲突并不严重。村干部与普通村民、煤老板与雇佣工人都能友好相处,且能按村庄内部的人情往来规则平等交往。基本上没有发生过村干部利用职权将集体森林资源变成私人财富的情况,变卖集体森林资源所得收入基本上能用于村庄内的公共服务;也很少有煤矿老板欺压村民的现象。
D村做为资源型村庄能保持相对和谐,其主要原因有二:一是资源还没有被少数人垄断,贫富分化虽然开始,但还没有导致固化的阶层;二是经济精英还没有完全与政治精英重合,村庄的权力还没有被少数经济精英(煤矿老板)控制。D村森林资源虽然丰富,但在2008年林权改革前,主要由集体管理和经营,并没有承包给私人,其砍伐收入主要归集体所有;D村的煤矿在2008年关停小煤窑之前,规模都很小,雇工很少超过10人;数量很多,最多时村内有40多个;小煤矿经常转手,大多数小煤矿主仅仅是比挖煤工人富裕一些,在社会地位与资源控制上并没有形成绝对优势。在2007年村两委改选前,D村及其周边村庄很少有煤矿老板竞选成功的,村干部在经济上并没有明显的优势。村干部常常利用自己掌控的集体资源,与村庄中的经济精英——煤矿老板形成抗衡。村民能够通过村干部与煤矿老板之间的制衡,保护个人利益和申张自己的权利。普通村民、村干部、煤矿老板三者之间可以和谐相处,达到目的某种平衡。
随着小煤窑关闭、林权改革,D村的资源开始向少数人集中。2009年,D村能够合法开采的煤矿只有2个,拥有合法开采权的煤矿主有3个(其中一个在村外开采),他们所拥有的煤矿雇工均超过100名,价值都在千万元以上。而且,这3名矿主还在林权改革之时购买了大片能够砍伐的森林。
随着经济精英对资源控制能力的增强,政治权力也开始向经济精英集中。2007年村两委换届,D村及周边村庄已有多名煤矿老板成功当选为村主要干部。D村拥有合法开采权的3个煤矿主,已有1人当选村副主任,2人加入中共。这位副主任公开宣称,只要政策允许,在2010年换届时就可当选为村主任;2个已经入党的矿主称,只要他们中的一人愿意竞选党支部书记,就一定能当选。村民也认为,只要他们3人不相互竞争,能达成协议,凭着他们强大的经济实力是能够当选村支书或村主任的。
村庄资源被少数人控制、政治权力被经济精英掌握,就有可能加速贫富分化,从而导致阶层的明晰化、固定化和对立化;就有可能打破权力平衡,使村庄公共权力变成有钱人控制和奴役村民的工具;其最终的结果是村庄的和谐将不存在,干群矛盾将激化。要防止这种局面产生,就必须从上、下两方面着手:一是加强自上而下的管理,严格村财乡管,强化村务公开,使村民民主评议村干部工作制度化。乡镇党委要每年组织党员和村民代表对村干部进行民主评议,及时处理评议合格的干部。二是加强自下而上的监督,要建立健全村民代表会议制度,充分发挥村民代表会在民主决策、民主监督方面的权力。凡事关村经济与社会发展规划和年度工作计划、村财务预决算、村干部的工作评议与补贴标准、村集体资产的处置与村集体土地的发包、村困难户的评议及低保金的发放、国家财政转移资金的用途及管理、公益事业的兴办项目及其筹资筹劳办法,必须召开三分之二以上的村民代表参加的村民代表会议讨论决定,其决定必须由村民代表会议全体成员的过半数通过。
西部农村研究网 http://www.xbnc.org