•        进入21世纪,中国地方政府的发展正面临着历史罕见的艰难抉择。从官方政策发展看,省直管县体制的探索正在改变地方治理结构;从民间理论探讨来看,乡镇基层政权的存废是一个莫衷一是的话题。在争论的背后,存在着乡镇治理发展的制度困境,需要认真加以对待。

      我国乡镇治理结构面J临的困境是多重的。第一,从逻辑上看,乡镇治理受到地方政权组织固有困境的制约。一方面,基层政权是构成国家体系的基本细胞。就此意义而言,地方政权更能接近地方问题,基层政权更能了解居民感受,更知哪些政策更加适合当地问题。另一方面,地方是全国性政权的子系统,基层和地方都很难保证对全社会公共管理的效率和对全体居民公共服务的公平性。对于前一种情况,学理上冠以“地方政府”的术语,强调的是各级政府组织间的伙伴关系;后者学理上叫“地方行政”,强调中央政府的控制力。“地方政府”抑或“地方行政”,这主要涉及乡镇治理定位上的困境。

      第二,从历史传统看,乡镇治理受到中国传统政治文化困境的制约。中国基层社会传统治理结构的基本特征是精英治理。然而,在走向现代化的过程中,不仅传统的精英治理受到挑战,而且还产生了精英治理与大众治理之间的张力。诚然,中国传统政治文化中不乏民本思想,但其中的二律背反是难以克服的,那就是官治与民治之间的排他性。与精英治理文化相适应,民治却表现为乡绅的治理,此乃官治的延伸而非民众治理。要真正实现“民惟邦本,本固邦宁”,需要认真分析乡镇治理的意义。

      第三,从治理模式变迁看,乡镇治理受到近代以来中国政治发展困境的制约。如果民为邦之本,那么乡镇乃国之基。找到民治之本与官治之基的结合机制,是走出中国政治发展历史怪圈的关键所在。一般说来,传统治理结构可以描述为官治在上、吏治在县、民治在乡。纵观历史,尽管乡治传统早已有之,虽然国家行政权和社会自治权彼此消长,但总的看来中国官治呈下移趋势,尤其是民族国家建设开始以后的历史发展。缘于此因,近代以来中国政治发展与行政发展始终是不同步的,这在很大程度上表现为行政发展先于政治发展,强于政治发展。也难怪有学者认为中国近代以来的发展带有行政吸纳政治的特点。基层民主难、社会自治难,主要因为行政权力过于强大。在建设社会主义政治文明的今天,假如没有乡镇民主治理,中国政治发展将会再次丧失难得的历史机遇。

      第四,从制度演进来看,乡镇治理受到路径依赖困境的制约。研究制度变迁不得不考虑路径依赖。乡镇治理变迁无疑也面临当代中国制度变迁路径依赖的困境。其一就是所有政治体都要面对的集权与分权难题。尽管从理论上说有单一制和复合制两种制度安排,但在实际的政治权力运行过程中,无论哪种安排,都常常受到集权抑或分权的困扰。中国的实际情况是,面对单一制国家中央集权的制度安排,乡镇治理如何体现活力。其二就是经济增长与社会发展的困境。科学发展观从观念上解决了经济与社会发展之间的悖论,但在政策和制度层面尚存大量难题需要探讨。其三就是资源依赖困境。如何看待中央对地方的服务提供依赖和地方对中央的财政资源依赖?怎样看待实际操作中的财政上收与事权下放?这仿佛是一个新问题,而事实上,此类困惑并非始于今日。历史上早就存在所谓的“陋规”情形,即中央政府力图对地方财政实行高度集中控制引发的预算外财政。看来,要解决此类问题绝非一日之功。

      第五,从治理环境状况看,乡镇治理受到二元结构困境的制约。城乡二元结构是乡镇治理所遭遇的最为尴尬的制度环境。对这一点,近年论述甚多,在此不赘。我所要说明的是,从长时段和发达国家历史看,城市也有兴衰,保证城市可持续发展才能有城乡共同的可持续发展,此其一。其二,城乡统筹发展需要城市拥有足够的辐射功能,没有腹地的城市很难实现统筹发展。乡镇治理实际上正是处于辐射网之中的结,其发展必然受制于整个网络的发展。

      乡镇治理所面临的困境是多重的,我们的解析也必须是多方位的。个案层面的分析、专门领域的分析都为困境破解提供了富有价值的思路。但是,问题的解决需要从复杂性视角出发进行全方位分析。

      首先要从宏观的国家政治发展视角出发。一方面,政治发展包括民族建设与国家建构两个既相互关联又相互区别的过程。民族建设涉及主权和统一市场的形成,国家建构涉及民主制度与法治国家建设。近代以来,中国政治发展在民族建设上取得了卓越成就,目前正朝着统一市场体系迈进。然而,在国家建设方面任务依然繁重,不仅民主法治有漫长的路要走,国家治理结构尚处在不断探索与改革当中。相应地,乡镇治理面临种种困境就成为不可避免的了。另一方面,政治发展难以回避的问题是国家与社会关系的处理。当代中国所面临的难题是:国家与社会的边界如何界定?二者之间如何实现良性互动?乡镇治理正处于国家与社会关系的连接点上,其发展趋势,即所谓的存废问题,在很大程度上取决于国家与社会关系将如何变化。何况乡镇虽小,但中国的政治发展、经济发展和社会发展都在此交汇。仅仅考虑经济发展的因素,而忽略政治发展与社会发展的功能,乡镇治理变迁有可能走人误区。

      其次要从中观的国家治理结构视角出发。从上述分析看,乡镇治理所体现的权力关系涉及国家与社会、中央与地方双重博弈。中观而言,国家与社会关系集中体现于政府与市场、社会共同体之间的权力关系。在这一关系中,乡镇作为基层政权处在权力消长的边缘。如果国家与社会之间权力结构处于变动之中,那么对乡镇存废问题急于下定论未免为时过早。在中央与地方关系中,中央政府和省级政府之间的博弈往往是人们关注的焦点,基层政权在这一关系中的地位又常常被人们忽略。在这种情况下,对乡镇存废突然得出结论显得过于仓促。和中央与地方关系密切相连的是行政权力的层次与幅度关系问题。目前,随着新一轮行政管理体制改革的推进,行政管理的层次与幅度开始触及,正处在调整中。虽然在新世纪行政权力扁平化已经初露端倪,但是,扁平化的程度和深度取决于诸多因素。在推行省直管县的同时急于决定乡镇存废,必然会造成地方政府过分剧烈变动,带来一些不该发生的问题。此外,行政权力扁平化趋势和统一市场形成之间本身就存在张力,行政分权和危机管理之间也存在矛盾,面对金融危机,要完善社会主义市场经济体系,这些问题不能不察。

      再次要从微观的利益格局视角出发。乡镇治理涉及诸多的利益问题,包括政治利益表达机制,如公推直选实践的发展;也包括经济利益表达机制,如股份合作制度在乡村的发展;还包括社会利益表达机制,如一些地区出现的乡村议事会形式的发展。除去利益关系之外,中国农村社会所特有的地缘关系、血缘关系和业缘关系也都正在发生微妙的变化。这些变化,也都在不断产生新的难题。

      由以上分析可见,当代中国的乡镇治理变革面临许多艰难选择,这里有历史选择、价值选择、政策选择、制度选择、行动选择等等。但是说到底,在困境面前,我们需要做出正确的战略选择。

  • 责任编辑:李宽
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