• 提要:社会主义新农村建设是我国“十一五”经济和社会发展的首要任务.在以人为本、建设社会主义新农村进程中,实行农村基层法治、发展基层民主、保障农民权利,促进农村和谐稳定,将在新农村建设中起着举足轻重的内容.本文从当前农民急需享有的民主权利入手,从发展的视角出发,突出基层法治权利建设下的农民在新农村建设的必要性和重要性及构建和谐社会中农村基层法治机制的初探。

    关键词:新农村建设 农村基层 法治视角 下发展对策

    一、我国农村基层法治的发展和变革

    中国农村的基层法治是从村民自治,1980年第一个村民委员诞生至今,主要经历了三个发展阶段:

    11980-1987年的萌芽时期

    家庭联产承包责任制的推行,使负责组织农民统一生产、统一分配的生产大队、生产队两级组织失去了依托,逐渐瘫痪,由此导致了基层管理的某些职能无人负责,一些村庄一度出现了无序状态。在这种情况下,有的地方自发创设了村民委员会这一新的组织形式。19802,全国出现了第一个由农民直接选举产生的村民委员会—广西壮族自治区宜州市屏南乡合寨村村民委员会。村民委员会成立后,在基层党组织的领导下,与村民一起订立村规民约,实行村务管理取得了良好效果。同时广西罗城三岔乡岭水村和宜州市其他一些村庄的农民也选举产生了村民委员会,实行自我管理,使农村出现的一些问题,如偷盗、打架斗殴、乱占耕地、乱砍滥伐林木等迅速得到了解决。这两个县()的县委、县政府认为群众创造的这一组织形式发挥了很大作用应予肯定,并及时向河池地委作了汇报。地委及时推广了这一做法,并发文指出“村民委员会建立后,发挥了较好的作用”,要求各地组织干部群众学习讨论,“并根据各地情况从实际出发,参照执行。”这一新生事物的出现,得到了党中央和全国人大常委会、国务院的高度重视和充分肯定。1982年修改宪法时,总结各地经验,把“村民委员会”这一组织形式写进了宪法条文,明确规定了村民委员会的性质和任务,确立了村民委员会是群众性自治组织的法律地位。之后,全国农村逐步建立了乡镇政府和村民委员会。可以说,以建立村民委员会为标志,我们党和政府找到了一条在新的历史条件下组织领导农民发展农村基层民主的新路子,解决了我国农村基层管理体制这个意义重大的问题。

    21988-1998年的试行时期

    村民委员会建立之后,农民群众如何实行自我管理、自我教育、自我服务,需要从实践中不断探索,并从法律上加以规范。1987年第六届全国人大常委会第23次会议审议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》(试行),就是在总结各地实践经验的基础上产生的。它为村民自治提供了法律保障。尽管这部法律是试行法,但由于其立法原则和基本精神具有前瞻性,符合农村改革和发展的需要,受到了广大农民的欢迎,得到了有效的实施。1990年中央几个部委联合召开的“莱西会议”,在总结以党支部为核心的村级组织配套建设经验的同时,对基层法治、村民自治形式给予了肯定。1992年召开“章丘会议”,总结了“依法建制,以制治村,民主管理”的经验,丰富了村民自治基层法治的内容。1994年中央召开的全国农村基层组织建设工作会议,明确提出完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等项制度,使村民自治的内容和形式有了进一步完善。民政部在总结各地经验的基础上,把村民自治基层法治概括为“四个民主”,即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,并于1995年总结了开展村民自治示范活动的经验,首次命名表彰了31个全国村民自治模范县(市、区),推动了村民自治的发展。199710月党的十五大把村民自治的基本内容写进了党的代表大会报告。至此,以《中华人民共和国村民委员会组织法》(试行)颁布为标志,使广大农民在党的领导下走上了一条直接行使民主权利、依法自治的道路。

    31998年至今的发展时期

    10年试行期间,村民自治在探索中前进,在前进中发展,取得了可喜的成绩。从探索试点到面上展开,从思想认识不够一致到逐步统一,从具体操作中不够规范到逐步规范,农村基层法治不断走向成熟,日益深入人心,植根于广阔的农村大地。199810月召开的党的十五届三中全会对村民自治的伟大实践给予了高度评价,明确指出:“扩大农村基层民主,实行村民自治,是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造”。1998114,九届全国人大常委会第五次会议审议通过了修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》,在加强党的领导、选人、议事、监督方面充实了新的内容,对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更加明确的规定,从而使农村基层法治村民自治有了更加可靠、完备的法律的保障。发展到今天,己成为党在农村中的一项基本政策。以党的十五届三中全会的召开和《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布为标志,农村基层法治步入一个新的发展阶段。

    目前,农村基层法治村民自治在全国农村普遍实行,多数农村已经进行5-6届村民委员会换届选举工作,选举的民主化、规范化程度不断提高。全国60%以上的村民委员会建立了村民会议、村民代表会议和村务公开制度,制定了村民自治章程和村规民约,村民自治正在向广度和深度发展。

    二、实行农村基层法治是历史的必然,具有现实的意义

    1、基层法治是农村经济体制改革的必然产物

    党的十一届三中全会后,以实行家庭承包经营为主要内容的农村经济体制改革,调动了广大农民群众的积极性,使中国农村发生了深刻的变化。在经济领域,产权制度发生了重大变革。农民获得了生产经营自主权、剩余产品处置权、投资权等一系列权利,成为相对独立的经营主体和利益主体。在产权关系上,农民逐渐转变为一定财产的所有人,与国家、集体的利益关系由间接变为直接。为了维护自身的经济利益,农民的民主参与意识明显增强,关注村中事务的管理,关注乡村干部的行为方式,希望用政治上的民主权利来保障经济上的自主权和己经获得的利益。

    2、农村基层法治是建设有中国特色社会主义民主政治的客观要求

    党的十五大报告指出“:发展社会主义民主政治,是我们党始终不渝的奋斗目标。中国是农业大国,12亿多人口,9亿在农村,这是基本国情。如何在这样一个农村人口占多数的国家建设社会主义民主政治,实现人民群众当家作主,是一个非常重大的课题。对此,党领导人民群众进行了积极而艰难的探索,终于找到了一条切实有效的正确途径,即通过代表制民主和直接民主相结合的形式。加快中国社会主义民主政治建设进程。一方面,全体人民,包括农民群众,通过选举产生的代表组成的全国和地方各级人民代表大会,按照宪法赋予的职责,行使管理国家和社会事务的权利;另一方面,在农村基层实行法治,凡是关系农民群众利益的大事,由农民群众当家,依法办理,直接行使当家作主的权利。实践证明,以自我管理、自我教育、自我服务为主要内容的农村基层法治和村民自治,符合国情,富有中国特色,深受农民群众欢迎,是中国农村基层民主政治建设的一种有效形式。

    3、实行农村基层法治是转变农村基层工作和管理方针的必然选择

    长期以来,农村基层干部与群众的关系问题,始终是农村工作的焦点。一部分农村,干群关系不够协调甚至处于紧张状态,直接影响党的路线、方针、政策的贯彻落实,影响农村改革、发展和稳定。究其原因,主要是管理与服务的关系没有摆正,有些干部只强调“管”,不注重服务,工作也不善于走群众路线,发扬民主、群策群力,凡是由少数人说了算,加上作风简单粗暴,办事不公,往往引起群众不满,引发和激化矛盾。实行家庭承包经营制度后,农村处于由计划经济向市场经济转轨时期,新旧体制交错并存,这方面的问题和矛盾尤为突出。转变工作和管理方式,由单纯“管理”到服务与管理相结合,寓管理于服务之中;村里的事情由少数干部说了算到村民当家作主,实行民主决策、民主管理、民主监督,正是转变农村工作和管理方式的最佳选择。实践证明,实行基层法治对于理顺群众情绪、调动村民积极性、规范村务管理、解决社会纠纷、密切干群关系,具有明显的优势和不可替代的作用,是确保农村社会稳定、经济发展

    的重要制度和有效途径。

    三、推进农村基层法治建设的对策研究

    1、构建农村基层法治的有效载体,将新农村建设纳入法制化的轨道

    近十年多来,农村基层法治建设在建立有效的组织和完备的制度方面,农村基层组织治理取得了相当大的进步。但治理过程中还存在着不规范的地方、尤其村民自治的完善需要有一个较长的过渡阶段;基层民主制度的建立和运行,有助于村级组织的效率,有助于动员更多的社区资源发展村庄公益事业。社会主义新农村建设在发展经济,开展教育、科技、卫生、文化建设的同时,需重视和加强农村的民主法治建设,努力构建民主法治、管理有序的新秩序。(1)扩大农村基层法治,搞好村民自治,健全村务公开制度,开展普法教育,确保广大农民群众依法行使当家作主的权利。乡镇政府要加强对农村基层民主政治的指导。乡镇政府对农村基层治建设的方方面面予以正确有效的引导、指导和培训,(2)精简乡镇机构和村干部,全面推行行政事务公开,方便群众办事,接受群众监督。(3)加强农村基层组织建设和干部队伍建设,完善村民自治,实行村务公开。大力提高农村干部的思想政治素质、市场经济知识和实际工作能力,对于及时发现并解决问题,防止权利滥用,提高基层的自治能力和积极的作用。把掌握农村法制知识,办事公道、作风正派,作为选拨农村干部的重要条件之一,努力造就一支懂农村法制知识和业务水平高的人才。(4)深入开展依法治乡()、依法治村和“民主法治村”创建活动,健全和完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度,建立村民议事制度,增强工作的针对性和实效性,形成充满活力的村民自治机制,推动农村基层民主法治建设稳步、健康发展,确保广大农民群众依法行使当家作主的权利。(5)依法管理农村财务。要健全完善有关农村财务的各种规章制度,根据《会计法》、《审计法》和财务管理的有关规定,依法加强对农村财务的监督检查,定期审计,公开账目,接受监督。逐步将农村经济和社会事务纳入法制化管理的轨道。

    2、保障农民利益,抓好农村基层政法机构和法律服务体系的建设

    农村基层政法机构和法律服务所,如人民法庭、公安派出所、司法所、法律服务所处在农村基层第一线,是联系群众的重要渠道,当前,农村这些机构比较薄弱,专业力量不足,专业人员极少,农民打官司难的问题相当突出。加强基层政法机构的建设,健全法律服务体系,完善相关制度,促进公正司法,推进依法治农具有现实的意义。(1)建立和完善农村司法机构。根据农业生产特点和经济区域分布的不同,在有些县(市或区)可以设立森林法庭、渔政法庭,专门从事处理农村经济纠纷案件。同时要加强在农村乡镇设立法庭,便于能及时解决农村生产和生活纠纷案件。(2)强化乡()司法助理员的调解作用,在定编和经费上提供保证,并保证依法独立行使调解权。应进一步探索、加强人民调解功能,把矛盾尽量解决在基层、解决在萌芽状态。(3)完善社会纠纷的多元化解决机制。建立和完善乡镇法律服务所,明确其职责和服务范围。解决当前面临的社会矛盾,应当是诉讼、调解、仲裁等多管齐下,鼓励当事人通过非诉讼途径解决纠纷。(4)强化公证和鉴证机制的作用,加强农村经济合同和农业承包合同公证或鉴证工作。要依法管理农村承包合同。建设社会主义新农村所有经济活动,特别是涉及农民利益的土地承包和种、养、加工等副业项目承包,凡是能够用合同管理的,都要依法纳入合同管理。签订农村承包合同,必须坚持合法、平等、自愿的原则。

    3、以农村社会治安综合治理为核心,构建社会主义和谐新农村

    近年来,农村社会治安综合治理还存在一些薄弱环节,不令人满意,发生在农村,农民违法犯罪案件呈上升趋势。建设社会主义新农村不仅要建设政治文明、物质文明,而且要建设精神文明,实现农村社会全面进步,更需要为农村改革开放营造一个良好的社会治安环境。(1)制定符合农村特点的村规民约。村规民约是村民的行为准则。它与法律、道德约束不同,是在长期实践过程中积淀形成的,村民普遍认可的行为规则。具有一定的内生性、自发性和柔性特征。而法律约束具有强制性,道德约束则主要依靠社会舆论的力量。因此,村规民约更容易为村民接受。在建设社会主义新农村过程中,既要加强法制建设、道德建设,也要十分重视村规民约的建设,使法律、道德、村规民约有机结合,相互促进、相得益彰。(2)加大农村社会治安综合治理力度。当前,我国农村社会治安虽然总的形势较好,但在某些地方社会黑恶势力、宗族势力、车匪、路霸等还不同程度存在,严重威胁农民群众的人身和财产安全,不利于农村社会稳定。加强农村社会治安综合治理,为农村改革开放营造一个良好的社会治安环境,是广大农民群众的迫切要求。要把农村社会治安综合治理作为一项经常性工作,做到持之以恒、常抓不懈。(3)发扬科学,反对迷信,倡导健康向上的生活方式。科学与迷信是水火不容的,随着农民收入水平的不断提高,封建迷信有所抬头,农民在婚丧嫁娶等方面的追求形式、讲排场、比阔气等风气也有蔓延的趋势,这些均属于不良消费,要引导农民加以克服。要在农村普及科学知识,反对封建迷信,倡导文明新风,让文明新风吹进千家万户。(4)建设“学习型”新农村,反对赌博等不良活动。农村意识形态这块阵地,健康的东西不去占领,邪恶的东西就会乘虚而入,要大兴学习之风,构建学习型新农村。

    4、努力培养、提高农村干部和农民的法制观念和用法水平

    在农村基层民主法治建设的工作中,乡镇、村干部和村民代表起着关键性的作用,他们的基本素质、工作能力、工作作风在很大程度上决定着当地民主法治建设的进程。但是,目前仍有一些地方的基层干部的素质和能力与其所担负的职责很不相符,培养和提高农村干部和农民的法制观念和用法水平,只有农民的法律意识的形成和提高,全面推进社会主义新农村建设才有成功的可能。整个社会的法治时代才会到来,必须要把培养、提高农村干部和农民的法律意识作为战略任务来安排。其途径主要有:(1)强化对农村法治宣传教育和普法工作的组织和领导。要加强农村普法宣传教育,农村基层干部要发挥模范作用,依法行政。农村基层干部是各项工作的领导者和组织者,要学会在新的历史条件下做好农民和农村工作的方法,不断规范自身行为,依法行政,以良好的形象带动群众,取信于民。(2)加强农民的法治宣传教育和国家主人翁意识。培养农民遵纪守法、依法办事,维护法律尊严的观念。培养农民的权利与义务相一致观念。推进农村思想道德建设。开展精神文明创建活动,全面提高农民素质,培养造就新型农民。(3)各地中、高等农业院校和农业职业学校要尽早创造条件开设农村法治和农业经济法课程,特别是与农业生产生活密切相关的《农业法》、《民法通则》、《合同法》、《土地管理法》、《劳动法》、《村民委员会组织法》、《刑法》、《治安管理处罚条例》等法律法规,造就我国一代新型的社会主义农村干部和农业生产劳动者。(4)利用广播电视报纸新闻媒介等作用,扩大对农村法治宣传。进行系统的农村法治教育,增强广大群众的民主参与意识,不断提高依法办事能力,逐步在头脑中树立民主与法制相统一的观念,正确行使民主权利,自觉履行义务。

    5、加强农村基层法治建设研究,努力推进依法治农的进程

    (1)各级政府要设立农业和农村法治建设研究机构。省、地()、县(市或区)人民政府应设立本地区的农村法治建设研究室、学会,积极开展农村法制建设各个方面的理论研究,承担有关部门委托的研究课题,为地方农村农业立法提供有关研究成果,并参与地方农业立法论证和地方性农业法规拟定草稿,为各级人民政府提供依法治农的思路和具体建议。(2)要成立农业行政执法改革试点研究组织。总结成功经验,并尽快推广,同时探索适应农村社会主义市场经济条件下强化行政执法的思路和措施,为农业和农村现代化建设提供良好的社会环境。(3)创办农村法治杂志。创造条件创办《农村法治》或《农村经济与法》刊物,利于示范和指导,有利于推进全国农村基层法治建设的研究和进程。

     

    参考文献:

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    [4]夏国珍.试论农村法制建设.观察与思考,[J]98(9)[5]张谦元著中国农村法制问题甘肃人民出版社,[M],19919月版。

    [6]张立华.论社会主义新农村建设的目标及措施农业经济,[J]2006(6)

    [7]丁关良林辉主编农业法教程科学普及出版社[M]9948月出版

    [8]陈志兴.浙江农业发展中法制建设研究.(88年获科技进步奖)(Z)

    [9]张晓辉,李剑,王佳.村级治理村庄公益事业的发展研究农业经济问题,[J]2006(9)

  • 责任编辑:朱兴家
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