• 村民自治的主体与性质
    刘同君 陶玮
     
     

      [摘要]我国的村民自治制度既是改革开放的产物,又是宪政制度的创新与民主政治的进步。村民自治是法治之下的由村民组成的“村共同体”之治,强调村民自治主体的宏观性、概括性与相对性。村民自治的主体是集体行使自治权的全体村民,村民自治的性质是具有特定内涵的“基层自治”。基层自治的特殊性是自治主体在法律不禁止的情况下充分实现自己的权利,是在国家权力之外法律之下的权利自治。村民自治既不同于国家主权之下的特别行政区高度自治,也不同于同一社会制度下国家权力有限让渡的民族区域自治制度。

      [关键词]宪政制度;村民自治;自治主体;基层自治

      一、引言

      《宪政的法理言说》(以下简称“本书”)是张清教授新面世的一部力作。笔者享读本书后,起码有四大收获:一是理解了宪政的理论架构或日宪政理论的构成要素。本书作者不仅深刻阐释了诸如自由、民主、人权、制衡(分权)等经典的宪政理论,而且精辟地论述了“法治化公民社会的长成”、“和谐社会的宪政构建”、“社会资本与宪政法治”等颇具时代气息的宪政范畴;二是领悟了宪政视角下的中国阶层现状(中产与农民)及村民自治与乡村司法困境等现实问题。作者对以上领域的研究,充分体现了理论的前沿性、观点的鲜明性与问题的草根性;三是明晰了作者解读和分析问题的多维性思考路径或复合性研究方法。作者在宪政的实践分析方面,不囿于传统的宪法学研究方法,巧妙借助了自然法学分析方法、法社会学分析方法与法经济学分析方法,紧紧围绕宪政的基本理论与现实问题展开层层剖析,具有较强的逻辑性,使“理论中的问题”及“问题中的理论”深入浅出地摆在了读者面前;四是引发了笔者对宪政视角下理论与现实问题的若干思考,虽然思维路径甚或某些结论游离了作者的观点与论述,但毕竟受益于其对宪政理论的深刻诠释与对现实问题的真知灼见。笔者仅以本书中的第十章“村民自治的宪政分析”为背景,对村民自治的主体、性质作些探讨。

      伴随中国改革开放而孕育、诞生与实践的“村民自治”现象已近30年,但理论界对“村民自治”概念的理解与界定却是见仁见智。一种代表性的观点是根据现行宪法及村民委员会组织法的相关规定剖析村民自治的内涵,认为村民自治就是村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理、自我服务。自治的主体是农村村民,村民享有自主管理本村公共事务的民主权利;自治的地域范围是村;自治的内容为本村的公共事务和公益事业,即村务;自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务,有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务,将社会主义民主落实到最基层,保证国家对农村基层社会的有效管理。本书在细致梳理各种关于村民自治的定义后认为,“‘村民自治’真正的本质在于其是处于弱势的村民个人和农村自治体保持公民权利与尊严、地方自治权免受国家权力侵害的一种宪政制度安排,是村民(公民)个人权利与国家权力抗衡的宪政保护,中央与地方关系、国家权力与公民权利方是这一宪政实践的根本所系”。

      显然,本书作者对村民自治的分析蕴涵了3个层面的内容:其一,村民自治是一种宪政制度安排,落脚点是村民个人,归宿是村民权利;其二,村民自治的另一种宪政制度安排是“地方自治权免受国家权力侵害”;其三,村民自治的实践操作是以“中央与地方关系、国家权力与公民权利”的互动冲突为背景的。我国现行宪法第111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。《村民委员会组织法》第2条规定:“村民委员会是村民自我管理,自我教育,自我服务的基层群众性组织,实行民主选举,民主决策,民主管理,民主监督。”这是我国宪法、法律对村民自治地位及性质的明确规定。党的十七大报告明确指出:“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。”由此可见,作者从宪政视角分析村民自治的内涵,不仅彰显了我国宪政制度关于村民自治的基本理念,而且也符合执政党在新时期关于村民自治的政策导向。

      从现有各种关于村民自治含义解读的概念来看,村民自治的内容与形式是明确的、具体的,也不存在什么争议,而对村民自治的主体与性质的不同认知导致了对村民自治概念界定的多样性。

      二、村民自治的主体

      毋庸置疑,对村民自治主体的认识是正确把握村民自治内涵的切入点。它牵涉到村民自治到底是为谁而治,谁是自治权利的享有者等问题。

      关于村民自治主体的界定,主要存在3种学说。一是有限性的“纯粹主体”学说。它认为村民自治的主体只能是“村民个人”,强调村民自治主体的微观性、限制性与绝对性。认为“村民自治权的主体是作为个人的村民。村民自治是在国家权力之外,法律之下的权利自治,所以村民自治权应当是一种权利而非权力,村民自治权包括村民个体单独即可行使的权利和必须由集体共同行使的权利,而容易引起争议的则是民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主监督权等四项村民集体行使的自治权,它们都必须以民主的方式行使,虽然每一个个体都无法通过行使自己的权利单独决定任何自治事务,但不能因此而否认村民个体是这些权利的主体。”“村民自治是一种权利自治,村民自治主体是自治权的享有主体,区别于村民自治法律关系主体,村民自治主体应当是作为个体的村民,而村民集体和村民委员会都不是自治主体。”二是扩大性的“复合主体”学说。它认为村民自治的主体是“村”、“村民委员会”或是“村与村民”、“村民与村民委员会”等等,强调村民自治主体的集体性、扩大性与复合性。村民自治实质上是为了保障村民委员会的自治权,村民委员会是“村民自治”的主体,《村民委员会组织法》也是以落实村民委员会的自治权为核心的。村民委员会应当成为名副其实的法人,它是村民自治的组织,性质上属于村民自治体。有的学者认为村民自治的实质是“村自治”,在法律上实行自治的“村”应当是村民自治的主体。因为不论从《村民委员会组织法》的规定,还是从村民自治示范活动的实践经验来看,法律所保护的“村民自治村”,实质上是保护以自然村为基础的村民集体行使自治权,而村民个人是无法行使自治权的。也有的学者认为,村民自治涵盖村民自治和村自治两个方面,是村民自治和村自治的统一。其自治主体分别是村民和村地方,它们的权力依法不受侵犯。三是折衷性的“集合主体”学说。它认为村民自治的主体既不是村民个人,也不是村民委员会,而是集体行使自治权的全体村民,强调村民自治主体的宏观性、概括性与相对性。村民自治的含义,就是自我管理、自我教育、自我服务。自治的方式就是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。自治的主体是广大村民,而不是只占村民少数的村民委员会成员。若将“村民自治”的主体视为“村民个人”或者是“村民委员会”,就无法处理“村民自治”中自治主体与基层政权之间的关系问题。村民自治就是农村特定社区的全体村民,根据国家法律法规的授权,依照民主的方式建立自治机关,确定行为规范,办理本社区内的公共事务和公益事业。

      从整体上看,虽然本书没有明确村民自治的主体是什么,并认为对纷繁复杂的“村民自治”概念的“定义更多反映出的是细微的措辞分歧,对于真正理解‘村民自治’的性质并无太多积极意义”。但从其对村民自治内涵的认知或阐述可推定,作者笔下的村民自治主体应当属于“纯粹主体”学说范畴。“村民自治”的真正本质是“处于弱势的村民个人”保持公民权利,是“村民(公民)个人权利”与国家权力抗衡的宪政保护。村民委员会作为“村民”行使推定性“自治权利”的基层地方自治组织,管理村民内部事务,不具备国家政权性质,也不在国家政权体系中具备独立主体的地位。从而国家权力的承受者只能是“村民个人”。国家权力若想在乡村不至于衰落,就必须科学建立村民自治条件下国家权力的运作机制,将国家权力的落脚点定位于“村民个人,”而不是村民委员会这一团体代表等等。可见,无论从宪政制度对村民权利保护方面看,还是从国家权力运作机制的末梢影响力分析,均凸显了作者对“村民个人”权利的深切关怀。

      笔者不赞成对村民自治主体作限制性或扩大性解释。固然,“村民个人”的“纯粹主体”学说及“村与村民”或“村民与村民委员会”的“复合主体”学说能够从某个侧面深化与拓展人们对“村民自治”概念的思考路径与空间场域,但不利于全面准确地理解“村民自治”的内涵。

      首先,村民自治是宪政制度安排之下的法治之治,是法治精神之下的由全体村民组成的“自治共同体”之治。村民自治的“村”并非自然的村落与居住其中的自然人的“机械相加”,而是具有若干要素所构成的“有机团体”,即“聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体,是一个地域性社会生活共同体”。村民自治应当包括法律依据、自治主体、自治机构、自治权与自治行为规范等要素,正是这些要素的动态整合与有序互动,使“村共同体”充满生机与活力。村民委员会与村民会议是村民自治“共同体”的执行机构与权威机构,也是村民实现自治权的法定路径与有效保障,而村民充分行使自治权又是村民自治的终极目标。因此,倘若说村民自治是村民依据法律的授权办理村民自己的事务,毋宁说是构成“村共同体”之内在构成要素的有机互动。其中,“自治权”是最根本,也是最具价值的活力要素。但“自治权”的充分行使必须借助“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的民主路径,而不可能由任何“村民个人”或“村民委员会”独立完成。因此,宪法与法律所授予的村民自治的“自治权”,不可能特定授予“村民委员会”这一基层自治组织,更不可能特别授权作为“村共同体”构成要素之一的“村民个人”,而应该是一种“集合性”的民主权利。这一“集合性”的民主权利只能由“村共同体”行使,具体地说,就是由全体村民行使。

      其次,“纯粹主体”与“复合主体”与民主主体的通俗表达相悖,易于把简单的问题复杂化。我国的根本政治制度是人民代表大会制度,其实质内涵是人民当家作主,人民管理国家事务。我国人民主要是通过全国人民代表大会与地方各级人民代表大会制度实现当家作主的政治权利。“人民”是当然的民主主体,其代表机构是全国人民代表大会与地方各级人民代表大会。党的十七大报告指出:“人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督,是人民当家作主最有效、最广泛的途径。”显然,这里所说的“人民”就是一种“集合性”的概念,我们不可能把民主主体表述或具体化为“个体性”的概念。因此,国家意义上的民主主体只能是“人民”(政治学概念),而村意义上的民主主体只能是“村民”(社会学概念),“人民”与“村民”均是集合概念,是众多个体的集合化,但是权利的行使或权利的维护都应该转化为法律意义上的“公民”个体。因此,村民自治的主体只能是集合概念意义上的“全体村民”,而不能表述为“村民个人”。

      三、村民自治的性质

      村民自治的性质应当是一种特定的“基层自治”,是中国式自治制度的一种形式,并非一种“地方自治”。基层自治与地方自治的本质区别是权利之治与权力之治的区别。基层自治的特殊性是自治主体在法律不禁止的情况下充分实现自己的权利,是在国家权力之外法律之下的权利自治,它既不同于国家主权之下的特别行政区高度自治,也不同于同一社会制度下国家权力有限让渡的民族区域自治制度。地方自治的本质或特殊性主要表现在中央权力向地方的让渡。“权力自治与分权密不可分,只有当权力在中央和地方之间进行一定的分配的时候,地方自治才有了前提;只有当权力在权力机关和公民之间进行适当的配置的时候,公民才有了进行自治的基础。没有侵权的结构,就没有自治。”本书作者把村民自治诠释为地方自治主要源于两个理由。

      其一,宪法文本的推导:“在宪法文本中,把的大家都可以看得见的永久存在的代表去管理。这个代表就是国家。”乡镇是自由人民的力量所在,“乡镇组织将自由带给人民,教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下,一个国家虽然可以建立一个自由的政府,但它没有自由的精神。……潜伏于社会机体内部的专制也迟早会重新冒出于表面”。我国的村民自治是改革开放的产物,也是民主进步的标志,我们应该充分借鉴与汲取美国乡镇的自治理念与自治精神,把社会基层组织培植为自由民主的根基,使“村民自治”这一社会基层自治制度得以发展与完善。正如美国政治学者罗伯特-达尔所说,“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西,至少在大型的民主制中是如此。……其功能在于使政府的强制最小化、保障政治自由、改善人的生活”。

      毫无疑问,村民自治就是一种“基层自治”,并非“地方自治”。它是指农村村民以一定的居住区域(一般是指自然村)为单位,在宪法和法律规定的范围内,按照自己的意志组织自治机构(意志机构),实行民主选举,民主决策,民主管理,民主监督,从而实现自我管理,自我教育,自我服务目的的基层政治制度。

    来源:江苏大学学报2009年2期   
  • 责任编辑:sn
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