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            近年来,蓬溪县在农村土地承包经营权流转方面进行了大胆有益的探索,特别是在党的十七届三中全会以来,蓬溪县委、县政府高度重视,进一步加大工作力度,农村土地流转有了较快的发展。截止20093,全县土地流转面积9.8万亩,占耕地总面积的19.5%,涉及农户5.6万户,占总户数的31.5%。主要有两种流转形式:一是自发流转。在自愿基础上,农户之间自行协商确定土地转包或出租以及租金标准后流转,期限不确定,有的一年一定,以口头协商居多。农户间自发流转面积7.3万亩,占流转总量的74.5%。二是委托流转。按照“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿”的原则,建立县级农村土地承包经营权流转交易中心和乡镇农村土地流转服务中心,由享有土地承包经营权的农户自愿委托乡村基层组织统一“代耕”或联合组建“农村土地流转合作社”,通过乡镇土地流转中心和农村土地流转合作社收集农民土地流转信息,汇总到县交易中心统一发布、统一交易、统一签订合同,或由土地流转合作社统一规划、统一经营,农户按委托流转土地面积获取土地经营分红收益。“代耕制”和“土地流转合作社”模式是蓬溪县对农村土地流转机制的进一步探索,不仅解决了农业规模经营与土地家庭承包经营的矛盾,也找到了一种能够体现农民意愿和民主管理要求的新形式。委托流转在该县探索较早,但发展较慢,规模还小,面积仅有2.5万亩,占流转总量的25.5%,其中委托代耕流转面积1.2万亩,占流转总量的12.2%;建立农村土地流转合作社41,入社农户1.1万户,成员总数3.5万人,入社土地1.3万亩,占流转总量的13.3%。土地流转促进了农业结构调整,实现了土地资源的优化配置和合理利用,发挥了规模效益,有力地促进了现代农业发展,产生了良好的经济和社会效益。但是,总体来看,该县农村土地流转规模小、数量少、范围窄,且多是零星、分散式的流转,规模经营程度不高,还有待于进一步引导和完善。

     

        一、当前农村土地流转存在的问题

     

        (一)农村土地流转缺乏市场化机制。一是土地流转市场尚未形成,缺乏中介服务。蓬溪县虽然建立了农村土地承包经营权流转交易中心,有的乡镇还成立了农村土地流转服务中心,但缺乏必要的经费和人员保障,规范正常运转较难。目前,土地流转主要依靠自发进行和政府推动,想转出土地的农户寻找流转对象难度较大,而具有一定规模的种植大户、农业企业却苦于和一家一户的谈判费时费力又不能保证连片发展的规模,使土地流转空间狭窄,流转成本增大,严重影响了土地流转的速度、规模和效益。土地流转缺乏中介组织,信息传播渠道的不通畅,在很大程度上延缓了土地流转的进程。二是土地流转存在较大风险,缺乏对农民利益的保护机制。在土地流转前,缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估的市场准入机制。在土地流转后,又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现失误,无法履约,一跑了之,常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失。造成损失后,又没有有效的补偿办法,风险由农民和政府承担。三是农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上,农民土地流转收益一般是一定不变,流转期间不再调整租金,流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。

     

        () 农村土地规模流转难度较大。农村土地能否进行流转,很大程度上取决于农民的就业问题能否得到解决,能否有稳定、可靠的非农收入,能否引进讲信誉、有实力的业主,能否选准、选好产业发展项目。而当前农村劳动力转移,以外出打工为主要方式,只是一些有一定文化知识和劳动技能的青壮年,其他家庭成员大多仍居住农村并从事农业生产,这部分人依靠承包地收入维持基本生活。所以,如果没有良好的、稳定的预期经济收益保障,很多人宁愿粗放经营,甚至不惜撂荒,也不肯进行土地流转。

     

        (三)农村土地流转管理亟待加强。一是二轮土地承包需要进一步完善。虽然该县在第二轮土地承包中做了大量工作,保证了二轮承包工作在全县的顺利进行,但由于多种原因,仍存在不少问题。个别地方至今未按要求进行二轮土地承包;一些地方承包合同不完善,承包双方权利义务关系不明确,承包纠纷时有发生;全县仍有一定数量的土地承包经营权证尚未发放到农户手中;有的地方土地承包台帐管理不健全,土地经营权证、承包合同、台帐与实际承包地块不一致,有的甚至没有登记台帐,有的乡镇和村没有建立土地承包档案,一旦发生纠纷无据可查。二是土地流转管理滞后。县土地流转主管部门虽然制定有规范的操作规程和土地流转合同文书格式,但缺乏完整的政策体系,缺乏现代化的工作手段,在一些地方土地流转仍然处于自发、无序的状态,许多流转采取口头协议,不通过签定书面合同来规范双方的权利和义务,即使签定合同也存在手续不规范、条款不完备等问题,纠纷隐患较多。三是管理机构和经费不到位。全县缺乏统一规范的土地承包和流转管理机构,该县虽然依托县农村经营管理机构成立了土地承包和流转管理中心,但机构规格、人员编制和工作经费与承担的工作职责不相适应,工作正常开展较难。乡镇农经管理职能在乡镇机构改革中统一划归乡镇政府后,全县没有统一明确各乡镇履行包括土地承包管理在内的农经管理职能的机构和人员,土地承包管理有名无实,有的乡镇有编无人,土地流转管理处于真空状态,影响了土地流转的规模和效益。

     

        ()乡村基层组织工作力度不大。部分基层干部存在求稳怕乱、少找麻烦的思想,工作不到位,引导不力,服务滞后,影响了土地流转规模经营与规范化管理的进程。一些村级组织在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理方面,没有发挥好应有的作用。

     

        二、加强农村土地流转的对策建议

     

        (一)落实承包经营权,为土地流转创造前提。落实和明晰土地承包经营权是进行土地承包经营权流转的基本条件,是健全土地流转市场的基础性工作。要按照中央《决定》提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求,切实做好延包后续完善工作,妥善解决二轮延包遗留问题。要调查、核实农户土地承包合同情况,重新登记《农村土地承包台帐》,向农户颁发全国统一的《农村土地承包经营权证》,认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料,做到承包地块、合同、证书、台帐“四到户”、“四相符”,所有档案资料委托乡镇土地流转中心集中保管,逐步实现土地承包档案管理信息化,为加快推进农村土地流转,发展适度规模经营打好基础。

     

        (二)健全管理制度,建立土地流转保障机制。尽快出台《农村土地流转管理实施办法》。对农村土地流转的基本原则、基本形式、基本程序、合同规范、管理机构、风险防范以及流转市场的培育、政策扶持、保障措施等作出具体规定,建立健全规范农村土地流转的长效机制。

     

        (三)健全管理机构,加强规范管理。一是强化县级农村经营管理机构职能,确保包括农村土地承包和流转管理在内的农经行政管理职能的有效履行。建立健全乡镇农村土地流转服务中心,按照机构改革时编制部门核定的各乡镇农经人员编制数,定岗定员,清理借调人员,保证必要的经费,确保包括农村土地承包和流转管理在内的农经行政管理和公益性服务职能的有效履行,构建土地流转平台。村级设信息员一名,负责收集、上报土地流转信息,共同构成农村土地流转管理服务体系,满足土地流转的市场需求。二是建立健全民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制,尽快出台《农村土地承包纠纷仲裁规则》,强化县农村土地承包纠纷仲裁委员会职能,建设土地承包纠纷仲裁庭,落实仲裁庭机构人员编制和工作经费,为依法搞好土地纠纷仲裁提供有力保障。

     

        (四)建立市场化机制,促进农村土地流转。一是积极培育土地流转市场,大力发展中介服务组织。搞好县农村土地承包经营权流转交易中心建设,支持有条件的乡镇建设土地流转交易大厅,为土地流转双方提供“一站式”服务。村级建立土地流转合作社,负责办理土地托管农户和土地租赁经营户对土地的托管和租赁申请,搞好土地流转信息登记、传递和招商引资。各乡镇土地流转中心和土地流转合作社收集农民土地流转信息,通过县交易中心网络信息平台,统一发布、统一交易、统一签订合同、统一合同鉴证,使农村土地依法、有序、公开、快捷流转。逐步建立以市场调节为基础的土地流转价格体系,加强对农用地的分等定级工作,保护农民的利益。二是建立有效的土地流转市场准入制度和抗风险机制。对进入土地流转市场的种植大户、企业业主的农业经营能力进行严格的资格审查,对其资信情况进行客观实际的评估;对大宗土地流转实行登记备案制度和到有关部门进行流转合同鉴证的制度;对因生产需要在流转土地上修建生产服务性设施临时占地的,按设施占地面积和一定标准收取土地复垦保证金。建议由政府、受让业主、农户按照一定的出资比例建立土地流转风险基金,化解农户在土地流转后带来的潜在风险。三是鼓励发展土地股份合作社。在基础条件较好的城镇郊区或二三产业比较发达的地区,可在农民自愿的前提下进行土地股份合作制试点,按照市场机制将承包农户的承包地折价入股或者量化成股份,支持建立土地股份合作社,统一招标对外出租或实行合作经营,促进农村土地向种田能手和规模经营主体集中,以推进农业产业向公司化、园区化、合作化发展。

     

        (五)加大扶持力度,强化政策保障。一是实行土地流转奖励政策。对将承包土地经营权流转给规模经营主体并签订流转合同5年以上的农户给予每亩一定额度的资金补助。二是拓宽农村劳动力就业渠道。加强农村劳动力技能培训,大力发展二、三产业,拓宽农村劳动力的就业渠道,就地转化农村劳动力。三是健全农村社会保障机制。加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设,逐步弱化土地的福利性和社会保障功能,解除农民的后顾之忧,使农民放心走出去,为农村土地流转创造良好的条件。四是大力扶持创建土地流转合作社。凡建立土地流转合作社,除给予一次性奖励外,还可在农业基础建设、农民医疗保险、养老保险、农业产业发展项目上给予扶持。五是组建农业担保公司,为农民土地承包经营权、林权等流转行为提供担保,为参与土地规模经营的农业企业、专合组织和种养大户提供信贷担保服务。加快建立政策性农业保险制度,探索农业的信用投资担保与农业保险有机结合的路子,以减少农业经营的风险。

     

        实践证明,土地流转虽是一个依法、自愿、有偿的过程,但细致的工作、主动地引导、行政的推动仍是非常有效的手段。因此,各级党委政府要高度重视农村土地承包经营权流转工作,把建立土地流转机制,促进土地承包经营权的有序流转作为深化农村改革,实施机制创新的重要内容来抓,列入党委政府工作的议事日程,制订促进土地流转的措施,狠抓典型示范,大胆奖励有成绩的基层干部,以充分发挥他们的聪明才智,形成内在动力,促进工作有序开展。 

  • 责任编辑:yanglaizhi
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