摘 要:农村税费改革后,全国大多数农村实际上只有“分”没有“统”,“统分结合”基本上名存实亡。但成都平原农村的经济社仍能在统筹生产方面发挥部分作用,并能提供与村民生产、生活有密切关系的公共品,基本上能满足村民对公共服务的需求。其主要原因是它能行使土地所有权主体的部分权利。
关键词:成都平原;经济社;双层经营;农村集体土地
名义上,现在农村实行的仍然是土地归集体所有、以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。但农村土地承包法实施后,特别是农村税费改革后,全国大多数农村都实行了虚化、弱化土地集体所有的制度,如合村并组、取消村民小组长、禁止集体经济组织调整承包地、固化农户对集体土地的承包权等。全国大多数农村实际上只有“分”没有“统”,土地集体所有基本上名存实亡。目前能够在生产统筹方面发挥一定作用、在实质上体现土地集体所有的只有少数地区,成都平原特别是都江堰灌区的农村是其中之一。?
成都平原农村土地集体所有、生产统筹的最基本单位是经济社(又称村民小组,当地政府与村民简称为“社”)。与村民生产、生活有密切关系的公共品,主要是经济社提供的。如井村各经济社必须提供的公共品及公共服务有:(1)疏通沟渠和管理农业用水,保证每块地都能进水排水;(2)维修道路,保证农用机械能开到每一块地,拖拉机能通到每户门前;(3)保障农业灌溉、对重要生产环节进行管理和技术指导、进行血吸虫病的防治;(4)解决社会弱势群体(困难户)及五保户的生活和住房问题。其方式是组织群众捐资、社集体补助、争取上级财政补助;(5)调解民事纠纷。只要发现有纠纷,社长就要主动调解,尽量不上交矛盾;(6)为兴办公益事业、发展集体经济与规模经济调整承包地;(7)在火灾、地震等突发性危机发生时,社长要迅速组织自救并向上汇报情况;在非典、禽流感等重大传染病流行时,社长要负责监控、组织防治。?
经济社基本上能满足村民对公共服务的需求:所有堰塘都得到了及时的清理,能养鱼、蓄水;所有的水渠年年都能维修,灌溉时畅通无阻;宽2.5米厚0.2米的水泥路通到2/3以上农户的家门口,少数没有通水泥路的农户也有石渣路与公路相连,而且石渣路也被维修得路面平坦;井村曾是血吸虫流行的区域,但它自1957年开始治理并在1960年代取得成效以来,年年春秋两季都要组织灭螺,从未出现过血吸虫病人,并没有像洪湖农村那样由于家庭承包责任制后灭螺无人管而导致曾经销声匿迹的血吸虫病再度泛滥成灾和多人死亡[①]。同时,农户安装有线电话、有线电视,集体都有补助;妇女节、儿童节、重阳节要分别给妇女、儿童、老人节日补助或开会庆祝;五保户、贫困户的基本生活得到了较好保障。?
2008年汶川大地震,井村等靠近震中的成都平原农村住房遭到了毁灭性的破坏,但几乎没有什么人员伤亡,并迅速恢复了生活秩序,开始了灾后重建和生产自救。其主要原因就是,在信息中断的情况下,各社的社长、党员、代表迅速行动起来,组织人员开展了自救,后来又在安定人心、加强防疫、恢复生产方面发挥了重要作用。对于成都平原农村居民来说,在灾害面前,能够最先求救的组织是社。?
成都平原农村的经济社能在公共品的供给上发挥作用,主要原因是社能行使土地所有权主体的部分权利,能够在统筹生产方面发挥部分作用。?
一、社的边界清晰固定,社能够行使集体土地所有者的部分权利
现在的经济社,大多数是由合作化时期的初级社、人民公社时期的生产队演变而来的,无论是合作化时期的社,还是在人民公社的队,都有明确的边界,其土地和人员的对应关系都相当稳定,尽管有分有合,但社队之间的土地是不能任意调整的。家庭承包责任制后,我国仍保留了土地集体所有的制度,因此,村民小组仍是土地集体所有权的主体。尽管农村土地承包法实施和农村税费改革后,全国大多数农村都实行了一些虚化、弱化村民小组的土地集体所有者权利的制度,但四川省在2005年8月11日颁布的农村土地法实施办法仍然规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包;国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”承包期内,有下列情形之一者,发包方可以调整土地:(1)因自然灾害严重损害承包地的;(2)因土地被征收、征用或者用于乡村公共设施和公益事业建设,失去土地的农户放弃补偿费用,要求继续承包土地的;(3)因出生、婚嫁、户口迁移以及移民等原因导致无地人口占到三分之一以上的。2008年成都平原部分农村进行的农村土地确权试点,仍然将本社辖区范围内除镇、村集体所有和国家所有的以外的农用地、集体建设用地(含宅基地)、未利用地确权给社所有,以社为单位办证,将所有权确定给村委会的集体土地只有农渠(几个组共同使用的沟)、斗渠所占土地和村办集体企业用地、原知青点用地、原村级小学用地及村公益设施用地。
社的边界固定清晰,社员对自己社内的每一块耕地、每一口堰塘、每一片山林的大小和产出都很熟悉,为社员管理和使用好这些耕地、堰塘、山林提供了条件;人民公社时以队为单位的集体生产,承包责任制后以社为单位组织灌溉、灭螺、修路和提供其他与村民生产生活密切相关的公共品,也使社员之间非常熟悉,为相互合作提供了条件。井村还实行了一系列有利于行使社的土地集体所有权利的措施:?
首先,经济社留有较多的机动地并可经常调整承包地。1982年土地承包是以生产队(经济社)为单位按人口均分的。各社耕地都分为自留地(一般为人均0.07亩)、基本口粮田(一般为人均0.4亩)、责任田、机动地。除机动地外,其他地一般按人口均分到各农户。其中自留地不缴纳任何税费、不随人口变化而做调整;基本口粮田与责任田要承担农业税、水利费及三提八统[②]并随着人口的变化及税费完成情况而做调整:1998年前,乡镇每年8月31日前都要发出调田文件,新增人口给田,死亡、迁出人口收田,并要求各社将8月31日前交不齐各种税费的农户的责任田收回来,承包给别人种,只保留每人的基本口粮田;1998年实行二轮承包,国家要求承包责任制一定30年不变,乡镇不再下达专门的调地文件,但直到2006年,各社仍在调地,只是不再强行收回拖欠税费的农户的责任田。机动地不缴农业税、水利费及三提八统费,只缴纳承包费,承包费由各社社员大会确定或者通过公开招标的方式确定。机动地的承包费主要用于社兴办公益事业。?
其次,征用社有土地要经全社成员同意,其土地补偿费由全社成员民主决定用途。任何单位和个人要征用属于本社的土地,都要经过社长和全体成员同意,并由社长与承包的农户协调,征地的补偿费除青苗费外都不直接补到承包农户,而只能先到社,再由社员大会决定补偿费的分配或用途,被征土地的承包农户的面积不足部分由社调配。土地补偿费成为各社兴办公益事业的重要来源。如井村2组就利用土地补偿费建了自来水系统免费为农户提供饮用水、修通了到各户的水泥路、建了能使社集体每年增收3 000元的精养鱼池、安装了闭路电视。这与荆门形成鲜明对比。荆门农村[1]大多数村民小组自从承包责任制后就没有调整过土地,责任田事实上已经成为农户所有,不仅征地要经承包户同意而且补偿费的绝大部分要直接发到承包户,村民小组不能用土地补偿费改善农民的整体福利,被征地的农户不能要求集体调整承包地;即使村民小组要占用承包户的责任田修自己也受益的道路、水渠,承包户也要索取很高的补偿,因此公益事业非常难办。由于村民小组很难调整承包地,随着人口的增减或土地的变更,农户之间的人均占有土地很不平均,农户之间因此越来越难以合作。
第三,在农村建房要经社批准并符合村庄规划。村民建房首先由社长批准,由社长根据村庄的规划来确定宅基的位置,如涉及到他人的承包地,由社长出面与承包农户协商并给予补偿或调地;然后由国土管理工作部门根据相关规定划线。这有利于村庄规划,也便于社对土地的使用进行监管。荆门建房往往不经过村民小组,直接由乡镇国土部门批准,农户新建房屋往往只能建在自己的责任田上,这既不利于村庄规划,也不利于对土地的监管。?
第四,入户要经社批准。新生儿、新娶的媳妇分别凭准生证、结婚证入户,手续较简单。如一家有两个女婿要入户或外来户要入户,不仅要经社员大会多数同意,而且要缴纳若干费用。这虽与国家政策不一致,但有利于增强村社的凝聚力。因为这可让每个村民都有明确的社籍意识,即明确自己可享受的权利(如分地、分红)和应尽的义务(如交水利费、出义务工和集资兴建社内公益事业等)。?
二、社有集体资产和较固定收入,形成了重大开支由集体决定的制度
井村各社除了土地补偿外,集体还直接控制着一些资源,有一些固定收入。这些集体资源包括果园、堰塘、公田,都是承包责任制时留下的,由社集体直接管理和经营,其收入为社的固定收入。有了这些固定收入和土地补偿费,就可在公共事物的管理和公共物品的供给方面发挥关键作用。如组织劳力维修水渠、道路和在春秋时灭螺,付给劳力每天10元-20元的工资;每年至少要开4次社委会、3次社员会议和1次妇女会,给参会人员每半天补助4元;在儿童节和重阳节分别给儿童、老人发一些慰问品;给按时完成水利费、集资等缴费任务的农户奖励应缴费总额的10%(由于有奖励,井村各社征收经社员会议通过的任何费用,都可在3天内基本收齐);修理和更新电机等机械,等等。?
成都平原农村在分田到户后都坚持了以社为基本单位、以农业灌溉为基础的生产统筹制度。农户负担的农业灌溉费用由两部分组成:一是上交给政府的水利费,其收费标准基本上是全县统一并由政府明文规定,不论是否从都江堰放水、放多少水,都必须按计税面积统一交纳,相当于地方收取的农业税。水利费主要用于购买都江堰的水与维修水利基础设施,政府(主要是县乡政府)应尽可能使各村社的供水保持基本平衡、保证干渠与支渠的畅通,对斗渠、毛渠的维修改造给予财政支持;二是上交给社的生产统筹费,其费用标准根据各社的实际支出按亩平确定。生产统筹费主要用于社内的沟渠疏通、机器维修、抽水电费及支付抽水员、管水员的工资,各社要保证各农户不因旱涝减产。?
经济社在平摊生产统筹费的过程中形成了所有重大开支都需社委会集体决定并经社员会议通过、所有收支都定期公布的制度,提高了村民的民主参与能力,强化了农民用自己的钱办自己的事与统筹兴办公益事业更经济的意识。?
在统筹农业灌溉过程中建立的这种“一事一议”、财务公开制度与统筹兴办公益事业更经济的意识,很容易用来统筹道路建设、灭虰螺、民兵巡逻等其他公共服务。事实上,各社的生产统筹费并不仅仅用于农业灌溉,也经常用来维修道路、灭虰螺等。这就是成都平原地方政府至今不愿取消水利费与公共服务较完善的根本原因。湖北等地农村取消固定收取农业生产统筹费后“一事一议”陷入困境[2-3]、农业灌溉陷入混乱[4-5],主要原因就是没有建立以水利费平摊为中心的公共服务负担机制。?
三、社的组织较完整和干部较稳定
井村的社作为最基层的管理组织,不仅有自己的收入和开支,而且有公章和负责管理的社干部——社长、妇女社长、专业会计,有常设的民主决策机构——社委会,还有社员大会。社干部的报酬都较少:2000年前社长每月只有不到20元,2000-2003年每月30-40元,2004-2006年每月50元(一年分2次付清)左右。妇女社长的报酬现在每月除定补5元外,误工半天补4元。社长要负责管理本社的经济与组织提供本文第二段所列的七个方面的公共服务。妇女社长主要负责计划生育、妇女儿童权益保障,并协助社长完成中心工作和调解民事。专业会计主要负责社内的财务管理、保管各种承包合同、统计社内的各种数据。社委会是由人民公社时队委会发展而来的,由社长、村民代表组成。 村民代表按每10-15户1个代表分院子推选,超过15户的大院子至少有1名代表,不到10户的小院子可由邻近的几个院子共同推1名,由各院子中的明白事理、不经常外出的村民担任,大多为党员或原来的队委会成员,多数为老人。社委会的职责主要是讨论税费的分担与收取办法、土地调整与发包、固定财产的处理、传达与落实有关村民切身利益的政策、研究筹资筹劳兴办公益事业的办法、审核财务开支;每次村民代表会议后,各位代表要负责回到各自院子宣传并落实相关会议决定。如涉及到筹资筹劳,还要召开社员会议。?
取消农业税后,各地为了减轻农民负担,都进行了取消村民小组长的改革。成都平原也通过交叉任职精简了妇女社长、专业会计,但社长一直被保留,而且其待遇有所提高。2006年7月四川省人民政府还专门下发了《关于调整村社干部误工补贴及村办公经费补助标准的通知》(川府函〔2006〕137号),明确规定在任社干部误工补贴补助标准:平原地区每人每月150元;丘陵地区每人每月115元;山地地区每人每月100元;少数民族地区每人每月130元。其误工补贴由县财政统筹。?
与取消村民小组长、不固定收取农业灌溉费的荆门等地农村相比,井村农民虽然每亩多负担30-50元农业灌溉费用,但每亩每年在灌溉方面要节省近10个工日和近100元的费用。因为荆门与井村一样也是水稻种植区,正常年景每季水稻要灌溉3-4次,现在由于取消了主要用于农业灌溉的共同生产费,单个农户不能通过水渠或大中型泵站从大江大河和大中型水库引水灌溉,只能用小水泵从堰塘或水井引水[6]。
井村各社能提供基本的公共品,与各社干部特别是社长相对稳定有关,大多数社在承包责任制后都只更换了2个社长;而且,比较井村各社的社长任期与公共事物的管理情况还可发现,社长任期越长,其社内公共品供给就越好。第2社和第7社的现任社长都是从人民公社时期开始任职的,由于任职长,富有管理经验,并在社内树立了一定的威信,其集体资源的效益发挥较好,因而能更有效地提供公共品。第1社和第6社自1982年承包责任制以来更换社长分别为3、4次,其公共管理在各社中最差。?
井村的个案表明,保持农村基层组织和村组干部的稳定,维持农村土地集体所有的最基本单位(村民小组或经济社)的不变,并赋予农村集体土地所有者主体的基本权利,不折腾,是保持农村稳定,使农村达到善治的前提条件。
参考文献:
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[5] 罗兴佐.“一事一议”难题与农田水利供给困境[J].调研世界,2006(4):38-39.
[6] 王习明.谁来为农田灌溉买单[J].中国乡村发现,2007(2):120-127.
西部农村研究网