被征地农民及其社会保障———文献评论与今后公共政策选择
陈会广、欧名豪、张潇琳
摘要:研究目的:通过文献评论为被征地农民及其社会保障提供公共政策选择的方向。研究方法:文献研究法、归纳分析法。研究结果:1978年中国农村土地家庭承包制改革以来,土地的社会保障功能使政府职能有机会从农村社会保障中退出,导致后来的立法和政策设计对农民应得的社会保障等社会权利的救济均附着在土地权利之上。研究结论:当前的问题在于没有区分农民的土地权利和社会权利,农民失地的同时也失去了附着于土地上的社会保障权利,造成农民保障生存安全、享受社会成果的权利与能力的缺失。
关键词:被征地农民;社会保障;土地权利;社会权利;公共政策选择
1、引言
地方政府在GDP诱惑下大力推进土地非农转用,许多被征地农民“种田无地,就业无岗,低保无份”,成为新的弱势群体。1987—2001年,全国征占耕地160万hm2,有3400万农民因此失去或减少了土地,而以现在的经济发展速度,2010—2030年期间占用的耕地将达到5450万亩以上,失地和部分失地农民将超过7800万人[1,2]。被征地农民面临着收入下降、就业困难和长远生计缺乏保障的问题[3],其中就业是他们面临的最大难题,直接影响到他们的收入和生活水平[4]。工业化、城镇化进程中失地农民问题①的严重性引起了国内外学者的关注,讨论的焦点主要集中于被征地农民利益保护政策、补偿思路以及问题的根源等方面。本研究在已有研究基础上评价有关政策主张,以理清解决问题的思路。
2、土地与社会保障功能:逻辑起点
在广大的中国农村,农民向来较少感受到国家的社会保障,只有非常有限的救灾济贫,再加上以“三提五统”为基础的“五保户”制度和低级的医疗保障制度[5-7]。这是低级、低层次的农村社会保障体系。土地,作为基本生活资料来源,是农民的“命根子”,具有社会保障功能。实证调查与研究也表明,耕地对于农民的效用依次是社会保障、就业机会效用与直接经济收益[8,9]。以土地均分为特征的农地制度在为农民提供社会保障方面,不失为对现金型社会保障的一种有效替代[6,7]。土地持有作为社会保障的替代,为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障,从而成为维护社会稳定的一个重要因素[10]。因此,土地均分和持有作为一种有效的养老保险工具②,可概括为土地型社会保障制度[6,7]。这构成了当前土地制度和社会保障的问题交织在一起的逻辑起点。
正是由于耕地具备承担农民生存保障的公共品职能[13],政府才有机会在农村社会保障问题上卸责。1978年以来,农村土地家庭承包制改革使政府赖以提取农业剩余的集体制度解体,政府不再承担农民的社会保障和农村公共支出,转而由耕地承担[13]。为8亿多农民提供现代意义上的社会保障难度很大[14],社会保障在一定程度上成了城镇居民的专利[7]。从此,农村社会保障以家庭保障和土地保障为主。
3、当前被征地农民利益保护制度变迁与补偿思路
3.1被征地农民利益保护制度变迁
1982年国务院公布施行的《国家建设征用土地条例》第10条规定,为了妥善安排被征地单位的生产和群众生活,用地单位除付给补偿费外,还应当付给安置补助费。1986年、1998年的《土地管理法》都继承了这一规定。1986年《土地管理法》(1988年修改)第28条规定③,“征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍”、“最高不得超过被征用前三年平均年产值的十倍。”1998年修订通过的《土地管理法》(2004修改)第47条沿用1986年《土地管理法》的农业人口安置计算口径和方法,只将安置补助费标准提高为“该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”“,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”2007年《中华人民共和国物权法》第42条规定,征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。由此可见,长期以来中国立法思路均将社会保障附着在土地权利上,以安置补助费来解决被征地农民的生存与就业保障,主要原则是妥善安排群众生产生活、保证被征地农民原有的生活水平不降低。
2004年以来被征地农民的利益保护政策发生了一系列重要的变迁。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(2004)提出“完善征地补偿和安置制度”“、县级以上地方人民政府要采取切实措施,使被征地农民生活水平不因征地而降低”“、使被征地农民的长远生计有保障”。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(2004)指出“妥善安置失地农民,并为他们提供社会保障”。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(2006)明确“社会保障费用不落实的不得批准征地”。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(2006)指出“要加快征地制度改革步伐,按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求,进一步探索改革经验”“、要完善对被征地农民的合理补偿机制,加强对被征地农民的就业培训,拓宽就业安置渠道,健全对被征地农民的社会保障”。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008)强调“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”有关政府部门也出台了配套措施,如《国务院办公厅转发劳动保障部关于关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(2006)、《劳动和社会保障部国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(2007)。全国已有19个省级政府出台了被征地农民社会保障文件,基本建立被征地农民社会保障制度,覆盖1000多万被征地农民,筹集社会保障基金800多亿元[15]。
3.2应得的补偿和保障要到位
调查表明,失地农民没有得到应有的补偿和保障,失地农民意愿、要求与政府征地政策之间存在较大差距和不可协调性。有学者提出了出台征地补偿分配条例、规范分配行为等政策主张[16]。这种政策主张是从生存成本看失地农民的补偿的[17],隐含的假定是只要农民应得的补偿到位,被征地农民社会保障就没有问题。《土地管理法》中有关征地补偿标准的规定,就是农民应得的补偿。严格执行法定补偿标准,能否保证被征地农民原有的生活水平不降低、为被征地农民提供长期可靠的基本生活保障?其实,货币补偿一次性支付使农民今后的生活保障存在很大隐患[18];且用现行安置补助去置换农民的土地权利,势必酿成一支越来越庞大的失地农民大军[19]。
3.3参与分配土地转用的增值收益
土地非农化是地方政府原始资本积累的手段。仅1979—2000年间因征地而产生的失地农民至今已超过2000万人次,国家通过征地从农民那里拿走了不低于20000亿元[20]。在建设用地入市流转产生的增值收益中,如果政府能安排一块用作农村社会保障基金,将有利于国家的长期稳定[14]。因而,有关调查提出让农民分享工业化、城市化成果、参与分配土地转用的增值收益的政策主张[21-24]。目前征地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源[25];作为征地货币化补偿的补充,留用地安置模式使被征地农民分享了部分土地增值收益,保障了他们的长远生计[26]。
这项政策主张实质是要政府尊重农民的土地财产权利。问题在于,农地农用的权利是相对完整的物权,但农地转用的权利是受法律严格限制的。农民到底有没有权利参与土地转用的增值收益分配、分享工业化城镇化的利益?农地转用过程中缺乏农地发展权产权制度安排而使得土地增值分配混乱,失地农民权益损失巨大[27]。于是,政府利用征用权节约交易成本的比较优势[28],低成本地启动工业化,完成了工业化的原始资本积累。当前中国总体上已经进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段,使国民收入分配格局进行支农性调整成为可能,也为赋予农民参与工业化和城镇化利益分享的土地权利提供了机遇。今后政府行动方案是否往这个方向努力值得关注。
3.4土地换保障
有些学者分析了土地换保障的理论基础,以及失地农民的合理利益结构和保障成本[29],建议用经济补偿为其建立社会保险[30],并针对上海市“小城镇保险模式”,从理论、经济条件和制度因素论证土地能否换回失地农民的保障[31]。按照土地换保障的政策思路,应确立“就业优先”的政策目标,以被征地所承载农民安置的实际社会成本为依据,制定征地补偿标准,制定适合失地农民特点的就业政策和社会保障制度,建立失地农民分享工业化、城镇化和现代化成果的内在机制,保护农民的合法权益[32]。政府将其视为对农民的恩惠,造成农民没有社会保障权利的假象,需要以放弃土地权利为代价来换取社会保障。其后果是,由土地权利补偿金转为社会保障基金过程中,政府逃避了对农民应得社会保障的公共支出,规避了基本公共服务均等化的供给责任。
4、问题的根源:是土地制度,还是社会保障制度?
失地农民问题暴露的是中国土地制度、征地制度和社会保障制度的重大缺陷[33]。目前问题根源理论探讨纠缠于“是土地制度的问题,还是社会保障的问题”。
4.1土地制度与社会保障
1978年以来的农村改革将社会保障与土地制度紧紧联系在一起。许多人研究土地的社会保障功能及对农地制度改革的要求[6-14,34,35]。土地被征收征用,意味着农民失去基本生存保障。城市化进程涉及一系列收益分享问题,而征地制度的缺陷使得被征地农民成为城市化进程中的弱势群体,征地补偿制度的各个环节都无法确保农民利益不受损[18]。因而,有学者认为城市化进程中失地农民问题的原因在于征地补偿理论与制度设计上的缺陷[36]。
解决土地征用中失地农民的权益保障问题的关键在于改革现行的土地征用制度[37]。有学者从浙江经验出发,主张尽一切可能把问题解决在征地过程中[38]。改革现行的征地制度,既要着眼于控制耕地征占规模,又要着眼于保护农民合法利益[2]。政府在推进城市化中应坚持公正公平和群众利益至上的原则,积极推进土地产权和征地制度的创新、社会保障和就业制度的创新以及农村基层民主与法律制度的创新,给失地农民以国民待遇、完整的土地财产权和自由的发展空间[39]。学术界也注意到,农村土地附着就业安置和社会保障等特殊的社会功能,征地补偿方式难以直接沿用国际经验[40]。关键是,结合征地制度改革进行社会保障制度配套改革若仅仅覆盖被征地农民,仍没有跳出城乡分割的二元结构的局限,与惠及广大农民的全覆盖的社会保障体系目标仍相去甚远。
4.2城乡分割的社会保障制度
有研究表明,流动人口市民化的主要制度障碍是社会保障制度缺失[41,42],即农民工社会保障权缺失[43]。中国农村社会保障制度缺位的根源,主要是农民利益表达权的缺失[44]和农民诉求表达渠道不畅通[45]。城乡分割的社会保障制度安排剥夺了农民享受工业化和城镇化成果的权利和机会,低级、低层次的农村社会保障体系使农民向来较少感受到社会安全。农民是工业化、城镇化的参与者、建设者,也应成为受益者,有必要采取有效的措施保护好失地农民的利益[46]。鉴于国情,应首先为失地农民建立社会养老保障和医疗保障制度,其他社会保障措施也应及时、逐步建立[47],尤其是要建立畅通的农民利益表达机制[37]。
5、简要的结论与公共政策选择
本研究发现,1978年中国农村土地家庭承包制改革以来,土地的社会保障功能使政府职能有机会从农村社会保障中退出,导致后来的立法和政策设计对农民应得的社会保障等社会权利的救济均附着在土地权利上。当前被征地农民的社会保障问题在于没有区分农民的土地权利和社会权利,权利救济设计存在缺陷。现行城镇居民社会保障排斥了农民,农民失地的同时也失去了附着于土地的社会保障权利。因而,城乡分割的社会保障制度与现行土地制度一起剥夺了农民享受工业化、城镇化成果的权利和机会,造成农民保障生存安全、享受社会成果的权利与能力的缺失①。这有助于理清思路。当前中国总体上已经进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段,初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件,公共政策应借助国民收入分配格局支农性调整的时机,落实亲民惠民政策,赋予农民参与工业化、城镇化利益分享的权利;应明确让农民以明晰而分离的土地权利和社会权利参与分享工业化、城镇化利益,并以此价值判断来检视和修订现行法律政策,平衡经济建设与被征地农民权益关系。
今后公共政策选择的方向是:(1)基于资源配置的优化和效率原则,加强农民的土地权利物权化保护。改革现行征地政策,稳定土地家庭承包制,落实《物权法》精神。农民土地权利在资源配置效率层面上按照同地同价原则补偿,并延伸到农地转用增值收益分配领域,参与工业化、城镇化利益分配。(2)基于社会公共服务均等化和公平正义原则,加强农民的社会权利建设。反思现行社会保障政策,建立面向社会保障、当前与未来利益均衡的国有土地收益基金“,工业反哺农业、城市支持农村”,从社会公平正义层面上为农民分享社会成果提供更多的机会与权利。
①本研究中被征地农民作为问题或现象描述时用“失地农民”一词概括。此外,文献中所用“失地农民”含义与“被征地农民”基本一致,一律保留原字样以示尊重。
②从农村社会安全与土地持有的关系看,土地均分是农民对生存保障压力的集体回应[11],土地持有也是一种储蓄和养老保障的方式[12],农地制度对失业保障具有结构性支持[8]。
③该法条提供的需要安置的农业人口数计算原则是“按照被征用的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算”。
①徐琴将失地农民的真实困境概括为“可行能力”的短缺[48]。
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80中国土地科学2009年2月第2期