合村并组与取消村民小组长可行吗?
——读《川西平原的村社治理》引起的思考
伴随着农村税费改革和取消农业税,乡村综合管理体制改革也在全国农村全面推进,其中乡镇合并、精简乡村干部、合村并组和取消村民小组长成为乡村综合管理体制改革的首要选项。在川西平原的乡村,前几项举措也毫无例外地被推行,但并组和取消村民小组长的现象却并未显现。不管是乡村干部还是普通农民群众,都认识到,并组和取消村民小组长在川西平原不可行。为什么?王习明新著《川西平原的村社治理——四川罗江县井村调查》(以下简称《川西村治》)通过深描的方式回答了这一问题。《川西村治》根据川西平原农民的习惯将村民小组称为经济社(简称社),根据“治理与善治”理念并援引赵树凯的标准,认为井村基本达到善治标准(p207)。促进井村实现善治的最重要因素是,经济社保持了稳定并能在生产统筹和提供公共服务方面发挥作用。
从《川西村治》中可以看出,井村经济社能能够保持稳定并能在生产统筹中发挥作用,与一系列因素有关。其一,川西平原有着独特稳定的气候条件和水利条件,自古以来的平畴沃野物产丰富,农民生产生活的预期相对稳定,遇事不走极端;由于需要引河水灌溉,解放以前,井村就有几十上百户农户自发组成的规模不等的埝会以解决灌溉问题的合作传统(p2)。其二,川西平原是一个移民社会,加上在清末和民国时期不在村地主拥有极高的土地占有率,佃农比例较高并逐田地而流动,因而村落历史并不长,形成比较开放的村落文化,村庄社会结构呈现“扁平化”,村民之间的包容性强,而且没有明显的排外色彩,容易求同存异,达成合作(p3)。其三,解放以前川西平原基层市场体系就特别发达,农民对基层市场的依赖性之强、与基层市场的互动之频繁(p13),造就了农民高度善于变通(随行就市)、懂得妥协(不认死理)的性格,即市场理性。其四,建国以后,在合作化和人民公社时期,生产队成为川西农村集体劳动、统一分配的基本单位和所有农民终身隶属、依附的集体共同体,尤其是建立了与都江堰大水利系统相衔接的基层水利系统,农民无一例外地被囊括在具备集体化特征的“水利”社会之中,并且在“一锄头制”下享受低成本灌溉的便利。其五,家庭联产承包责任制推行后,井村在实质意义上是包产到户,而非分田到户,不仅经济社集体所有的山林、果园、堰塘等都没有分到农户,并且经济社始终拥有对这些资源以及公田、承包田和自留地的调控权。经济社因通过发包集体资源而有了相对稳定的固定集体收益,为采取集体行动奠定了坚实的经济基础(第七章)。其六,经济社的边界清晰基本上没有变动,组织比较健全,干部比较稳定。每个社都有公章、社长、社委会(由社干部、社员代表、社内党员等组成)、社员会议等组织且组织运作的制度化程度较高(p159—179)。
如果说以上因素是经济社能够延续的原因的话,那么进行生产统筹和提供相对完善的公共服务则进一步巩固了经济社的组织基础。人民公社制度解体以后的经济社,在生产统筹方面,依然对沟渠硬化与疏通、灌溉、整田、排涝、收割等诸多生产环节进行统筹;在公共服务方面,没有中断道路的建设与维护、血吸虫病防止、禽兽防疫、环境卫生整治、社会治安维护、五保等方面的公共服务。经济社能够进行生产统筹和提供公共服务与社内的民主协商机制是分不开的。社务决策在程序上必须先由全组的村民代表、党员组成的社委会讨论具体方案,然后由社员会议一致同意后付诸实施;在形成决议上,实行协商一致原则,如有不同意见,则反复讨论;在社员表决方面说服每个社员都同意。社内的民主机制把“钉子户”与困难户区分开来、减少了社内的摩擦和冲突,从而加强了社务决策的权威性和贯彻执行效力。
理性的社员从生产统筹和相对完善的公共服务中体验到了真正的实惠,他们有更多的时间外出误工,有更多的闲暇时间参与茶馆和庙会的公共生活。这些不仅强化了理性的社员对经济社的依赖和认同,同时也强化了经济社的组织基础。同时“日益兴盛的公共生活满足了川西农民的精神与情感需求,使他们的闲暇生活变得充实,并建立了他们的世俗性、功用性的人生价值,消除了他们的精神空虚与情绪不稳定;也可以避免因公共生活衰退而导致自我中心主义的泛滥,以及由此带来的对公共服务的负面影响,从而提高村民对他人与公众的责任意识,降低筹集公共服务资金的难度,促进公共服务的改善。兴盛的公共生活和完善的公共服务相互促进,共同推进乡村治理的改善和村庄社会的和谐。”(p207)
以上是《川西村治》对影响川西平原乡村实现善治的系列关键因素作出的细致描述,也是对经济社能够持续稳定地进行生产统筹和提供公共服务的原因的揭示,道出了川西平原的乡村干部和普通村民反对合村并组和取消村民小组长的原由。《川西村治》很少用“讨论的言语”,也基本上没有“理论建构”,但这并非作者的视野狭窄和理论功底的浅薄,而是作者对研究本身的忠实和刻意的安排,为的是能为后继的研究者提供“一手资料”,为的是避免盲目的理论建构误导后继的研究者,因而《川西村治》仅仅“保守”地把书中的“川西平原”限定在“狭义的”地理概念上(p1),唯恐利用经济社这样的基本行动单位去阐释区域性差异很大的中国农村的村治模式,甚至不愿意将其扩展到“广义”地理概念上的川西平原。
尽管经济社在川西平原的生成、延续与发展是当地特定的自然条件、社会历史文化、农民的性格及建国以来的乡村治理机制变迁等一系列密切关联因素综合作用的结果,并因此而有其独特性,但在我看来,以经济社作为农民的基本行动单位促进乡村善治还有其实践层面上的推广意义,合村并组和取消村民小组长并不可取。
首先,全国大多数农村都实行过“三级所有、队为基础”的体制,都或多或少、或长或短地存在着以生产队为基本单位进行合作的历史,对生产队集体的记忆使得重新构筑“类似于川西平原的经济社”并非完全没有可能,去年媒体报道安徽小岗村的农民“又在按手印”,将土地重新交由集体,就是较好例子,这也说明进行集体合作,本身也是农民自身的需要。
尽管其他地区的农村可能不具备与川西平原相类似的自然条件、社会历史因素,但是这并不意味着生产队在乡村治理中就没有意义。生产队在不少地区是农民唯一的超出家庭之外的合作单位。在没有血缘或者其他因素的影响下,生产队的瓦解则意味着农民重新回到“原子化”的状态,意味着单个分散的小农将回到直接面对国家和现代市场的境地,国家的政策、法律和制度进入乡村则少了一个将农民组织起来的承接主体,现代市场的冲击力量将会使本来弱势的小农因“单个化”而更加弱势。并且,一旦发生突发性的危机事件,由于最直接面对分散小农的组织体系的缺失,则更加可能陷入混乱的困境。“5.12汶川大地震”后,《川西村治》中的井村能够快速组织起来进行自救和恢复生产,与当地完善的基层组织体系尤其是经济社所发挥的稳定作用是分不开的,以至于参与过川西平原乡村田野调查的某记者说,如果大地震发生在基层组织基本解体的中部农村,后果可能会更加严重,恢复生产生活秩序可能会更加困难。
在乡村综合管理体制改革中,合村并组和取消村民小组长有两条基本逻辑:从村庄外部看,是因为农村税费改革和取消农业税之后,乡镇一级由于基本丧失了向农民“搭车收费”的可能,而使得本不宽裕的乡镇财政更加捉襟见肘而需要精简乡村干部,并且由于乡镇没有了完成税费收缴的硬性考核指标,使得村社组织体系在乡镇一级看来,显得并不重要;从村庄内部来看,实行家庭联产承包责任制以后,多数农村“队为基础”的制度完全解体,双层经营体制在80年代初期以来的农村改革实践中实质上是只重“分”而轻“统”,村民小组丧失了对组内资源进行分配协调的调控权,无法进行生产统筹和提供公共服务,已名存实亡,而乡村综合管理体制改革中的合村并组和取消村民小组长,只不过是给本已名存实亡的村民小组捅上了断性的一刀。但是这样的逻辑存在的根本错误就在于,把村民小组不能开展生产统筹和提供公共服务等同于,生产统筹和提供公共服务不需要发挥村民小组的作用,甚至不需要发挥行政村作用,以至于干脆合村并组和取消村民小组长。《川西村治》所提供的案例是对此种逻辑的典型反叛。川西平原的村干部会说,“村组干部都是做实事的人,不能随便裁减。搞‘合村并组’,想减少财政开支,作用并不大。减少村干部,还不如减少政府干部,养一个政府干部就可以养很多个做实事的村组干部。当得了政府干部的人,不一定能当好一个村干部,不一定能当好一个小组长。人都减掉了,谁还来做事呢?何况村组太大,也不好管理了。”这是村干部们的朴素道理,也是乡村治理必须面对的基本现实。如果说以往学者们所揭示的合村并组带来的乡村治理系列难题,是对合村并组和取消村民小组长负面影响的披露的话,那么《川西村治》则是对维护村社组织体系稳定、确立村民小组的实体地位,以改善村治面貌、促进乡村实现善治的正面功能的展现。
当前的农村综合管理体制改革,不能因为其他地区不具备川西平原的相似条件而干脆合村并组和取消村民小组长,也不能过分强调川西平原村民小组形成和延续发展的独特性而干脆放弃构筑“类似的经济社”。“规划性的社会治理与变迁”其优势就在于不具备条件时,“创造条件也要上”,比如我们的农村土地政策是不是可以重新明确和强化村民小组的调控权,我们的粮食直补等惠民政策是否将重心放在增加村民小组的提供公共服务的能力上;再比如是不是可以采取一定的政策措施将彻底“分到户”而难以发挥效益的集体资源——如堰塘、山林、水渠、泵站等,重新收归村民小组掌握,为村民小组的运作和提供公共服务奠定稳定的经济基础。如果我们还在为农民组织化程度过低而担忧,还在为提升农民组织化程度而开展“合作化试验”,还在为是否进行合村并组和取消村民小组长而犹豫不决,我们不妨读一读《川西村治》,不妨在川西平原的某个农村做一次十天以上的田野调查,答案自会明了。
《川西平原的村社治理——四川罗江县井村调查》,作者:王习明,济南:山东人民出版社,2009年1月。