•                         财政考核、制度租金榨取与乡镇债务   
                                                   谭秋成 
     
       
        内容提要:在我国,乡镇之所以背负沉重债务,主要原因是乡镇政府大量投资高风险项目。这种冒险的投资动机源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核。乡镇政府希望从自己控制的项目中索取租金,以此作为官位晋升或保住职位的赌注。而上级政府设置财政考核这一让乡镇政府铤而走险的机制是为了最大限度地榨取制度租金。乡镇主要负责人由上级政府考察任命,乡镇财政收支的基数和范围由上级财政确定。这些都成为上级政府控制和支配乡镇政府的权力基础。

     

      一、引言:乡镇为什么负债累累

       经过20世纪80年代短暂的平静,乡村治理自90年代以来再度出现严重危机。除利用集体产权干预农户生产经营、撕毁承包合同、侵占农民土地外,一些乡村组织以各种方式对农民强征强收,以致引发干群关系对立、农民围攻乡镇干部甚至砸毁乡镇政府的事件时有发生。直到2002年中央政府全面推行农村税费改革、2004年大幅度降低农业税税率后,地方政府掠夺之手才暂时得以捆住,与农民的紧张关系才略有缓和。

     

      本文讨论乡村治理中出现的另一危险现象,即沉重的乡镇负债问题。乡镇负债大部分是乡镇政府对银行、信用社和上级财政的欠款。由于其公有产权性质,银行和信用社没有激励追讨债务,资不抵债的乡镇政府仍在继续运行。这样,乡镇负债就不如农民负担问题引人注目。然而,乡镇负债暴露了乡镇政府滥用社会资源和政府信任、严重的短期化行为、以及上级政府可以向下级政府榨取租金等系列问题,成为说明当前政府管理体制存在着根本性缺陷的一个重要例证。而且,在目前中央政府关于化解乡村债务的政策尚未明朗的情况下,基层政府为消减债务可能侵犯农民利益、加剧干部腐败、激化社会矛盾(朱钢,2004)、甚至动摇土地承包经营责任制。因此,乡镇债务会成为今后恶化政府与农民关系的潜流。

     

      乡镇债务自20世纪90年代初开始形成,至90年代末期才引起关注。此时,相当部分乡镇因债务数额过于庞大而积重难返。在笔者调查的湖南桃源县,40个乡镇总计负债11.49亿元,平均每个乡镇负债2900万元。全县每个乡镇都负债,其中,负债1000万元以上的有23个,负债2000万元以上的有15个,乡镇负债最高的达10933万元。在本研究样本调查点,6个乡镇负债总额达22689.61万元,平均每个乡镇负债3781.6万元,相当于这6个乡镇平均财政收入396.23万元的9.54倍(表1略)。此外,孙自铎(2001)和祝保平(2001)在安徽的调查、邱运斌(2001)在湖南的调查、姜安荣(2001)在福建的调查、谢子平和王艳敏(2003)在江西吉、赣地区的调查都证实了乡镇负债的普遍性和严重性。

     

      乡镇为什么负债累累?已有的调查将原因归之为乡镇政府盲目兴办乡镇企业、脱离实际投资公共项目、完成上级各项达标工程等(孙自铎,2001;邱运斌,2001),因为乡镇债务大部分源于集体企业亏损破产、道路水利建设及教育"双基"达标。在所调查的6乡镇中,乡镇债务也主要来自乡镇企业、与乡镇企业密切相关的合作基金会、以及教育达标工程(表2略)。问题是,事前,乡镇政府知道乡镇企业和合作基金会属高风险项目,上级政府指定的达标工程也注定得不偿失。在明知必将陷入债务泥潭的情况下,乡镇政府到底受何种动机驱使,仍要兴办这些高风险和低效率项目?

     

      本文认为,乡镇之所以背负沉重债务,主要原因是乡镇政府大量投资高风险项目。这种冒险的投资动机源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核。乡镇政府希望从自己控制的项目中索取租金,以此晋升官位或保住职位。而上级政府设置财政考核这一让乡镇政府铤而走险的机制,是为了最大限度地榨取制度租金。乡镇主要负责人由上级政府考察任命,乡镇财政收支的基数和范围由上级财政确定。这些都成为上级政府控制和支配乡镇政府的权力基础。

     

      本文接下来的内容是这样安排的。第二部分考察乡镇政府的性质,说明乡镇政府为什么容易受上级政府控制和支配;第三部分是模型,分析乡镇政府在财政考核下的投资行为、以及索取项目租金面临的约束条件;第四部分解释当制度租金存在时乡镇政府为什么更趋向于投资高风险项目、上级政府为何要榨取制度租金。同时,用已有的命题解释所调查的乡镇产生大量债务的主要原因;第五部分总结全文。

     

      二、乡镇政府的性质

     

      1949年革命胜利后,在我国农村开展了土地改革。土地改革重新分配了农村政治、经济和社会资源。与此同时,通过建立农会和民兵组织,在部分地区实行县、区、乡三级人民代表大会,国家权力步步向农村扩张。1950年12月,政务院颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》,乡(行政村)一级基层政权组织在全国开始组建。在这两个规定农村基层政权性质的纲领性文件中,乡人民代表大会的职责主要是反映人民意见,协助乡人民政府工作。乡人民政府作为乡的行政机关,其职责则是:执行上级人民政府的决议和命令;实施乡人民代表会议通过并经上级人民政府批准的决议案;领导和检查乡人民政府各部门的工作;向上级人民政府反映本乡人民的意见和要求,并提出兴革意见。文件明确规定:乡人民政府的职责以对上级负责为主,这就明,乡人民政府一开始就不是农民的自治组织,它是国家政权在农村基层的延伸和代理。新的革命政权之所以组建乡人民政府,是因为它在农村需要有自己意志的贯彻者。以后的事实也证明,忠于上级政府的乡镇基层组织在完成粮食征派购任务和推动农村集体化方面坚定地站在政府一边。

     

      由于土地私有产权与党的意识形态相牾,更由于土地私有产权妨碍政府从农村抽取剩余、为国有工业积累发展资本,因而自1953年始在农村发动了以合作化为名义的集体化运动,并于1958年建立了人民公社体制。起初,人民公社在政治和经济方面握有较大权力。它不仅控制着农民的生产、分配和消费,可以改造农民思想;而且获得了对基层粮食、商业、银行、及财政的管理权,并对上级政府实行财政任务包干。然而,1958年的大跃进及随后延续3年的饥荒使中央政府意识到:由于难以控制,它的代理人地方政府对权力的滥用将带来灾难性后果(谭秋成,1998)。在困难的1959~1961年期间,中央政府被迫对人民公社的规模、内部组织结构及权力安排进行不断调整。最终,在1962年中共八届二中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》中,将人民公社确定为一个"政社合一"、"三级所有,队为基础"的基层组织。

     

      按照《农村人民公社工作条例修正草案》,"公社的各级权力机关是公社社员代表大会,生产大队社员代表大会,生产队社员代表大会"。然而,文件同时规定:"人民公社的各级组织,都必须执行国家的政策和法令,在国家计划和指导下,因地制宜,合理地管理生产"。在调整后的人民公社体制中,公社成为国家政权机构在农村的代理,行使行政权力。它除了动员公社内部兴修水利、改良土壤及植树造林外,一般不从事生产活动。公社的主要职责是贯彻和执行国家下达的生产计划和生产任务,尤其是必须完成国家规定的粮食和农副产品征购和派购任务,同时监督、管理及协调下级单位的生产、分配等其它活动。生产大队则协助公社监督、管理生产队的生产活动,进一步落实国家的各项计划和任务,并在生产队之间作责任、权利和义务的平衡与协调。生产队是公社组织最基本的生产和核算单位,一般由30~50户农户组成。它名义上拥有土地、农具、耕畜及山林等财产所有权并直接使用这些生产资料,同时可以支配本队范围内的所有劳动力。生产队按国家指定的计划生产什么和如何生产。它自负盈亏,但在成员内部进行产品分配之前必须首先完成国家征购的粮食、棉花、油料和各项派购的农产品。通过人民公社组织这种层层控制方式,国家权力史无前例地触向农村生产、交易和分配的方方面面,成为所有经济要素(土地、劳力和资本)的第一位决策者,支配者和收益者,公社在合法的范围内仅仅是国家意志的贯彻者和执行者(周其仁,1994)。

     

      20世纪70年代末和80年代初,底层农民和基层干部对公社体制下的贫穷和高压政策表示强烈不满,自发开始了农业生产方式变革(谭秋成,2001)。迫于地方压力,中央政府作了政策退让,农村最终建立了以家庭为生产单位的土地承包经营责任制,人民公社体制被完全抛弃。为适应底层的经济体制改革,国家在农村建立乡政府,实行党政分开,政社分设。新建的乡镇政府改变了人民公社体制中党政合一的做法,党委和政府不仅在形式上分离,而且在事务上作了一定的分工。由于乡镇允许建立财政,乡镇政府的自主地位也明显增强。此外,较之20世纪50年代的乡人民政府和随后的人民公社委员会,新设的乡镇政府的强制色彩大为削弱,至少在形式上表现出对农民意愿的尊重,根据是:(1)1982年通过的宪法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,乡镇人民代表大会是乡镇人民政府的权力机关,乡镇人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令;(2)承认农民对土地的使用权和收益权,不允许乡镇政府采取人民公社体制那种直接剥夺手段侵占农民利益,它必须以提供公共产品的方式换取农民的税收和使用者费。

     

      尽管如此,乡镇政府仍是国家行政序列中的一环,受到上级政府严格控制和管理,并以实现上级政府意志为主。因为首先,乡镇人民代表大会没有常设的办事机构,它没有担负起选举乡镇负责人的职责。乡镇党委书记由县党委任命,其它主要乡镇干部先由县党委培养、考察和推荐,再由人大任命;其次,乡镇设立的国税所、地税所、工商行政管理所、土地管理所、邮电所是上级部门的派出机构,而财政所、农机站、农技站、林业站、水利站、农经站、兽医站、种子站、文化站、广播站则由县主管部门和乡镇共同管理,乡镇政府的职能被人为分割而极不健全;第三,乡镇目前的主要工作征收税费、计划生育、及社会综合治理都是上级布置的任务;第四,乡镇主要决策须请示县级政府或县所属职能部门,乡镇政府工作也须接受上级政府检查考核(蒋丽蕴,2000);第五,乡镇财政的收入和支出基数、范围、财税分成比例主要由上级政府定夺。

     

      县一级政府对乡镇政府的严格控制和管理、尤其是对乡镇主要负责人职位迁升的控制和管理,使乡镇政府从属和依附于县一级政府。然而,县级政府无须为乡镇政府的行为负责,因为法律上规定乡镇政府具有独立地位,并非属于县一级政府的派出机构。当县对乡镇政府的权力和责任不对等时,县一级政府就有机会对乡镇政府进行挤压和榨取,如平调财政收入、随意摊派各种事务、官员个人寻租等。

     

      三、模型

     

      (一)基本假设

     

      乡镇政府负责人代理上级政府管理社区的政治、经济和社会事务。乡镇主要干部由上级组织部门任命,他必须贯彻上级政府的意志。担任乡镇政府主要负责人的收益为φ,φ既包括正当的工资收入、各种在职消费和权威感,也包括非正当的灰色收入甚至贿赂。乡镇负责人由上级政府考核其工作绩效。如果忠实地执行上级政府的命令,乡镇负责人能得到组织部门的提拔。然而,由于岗位的竞争性及考核提拔制度的非完备性,提拔不是必然的。相反,如果执行命令不力,或者管理的社区给上级政府带来了麻烦,乡镇负责人肯定被撤职或遭其它处分。假定提拔后的收益为φp,降职或遭处分后的收益为φd。由于提拔意味着进入更高的行政等级序列,不仅享有更多的货币收入、在职消费和权威,而且能控制更多的资源、获得更多的灰色收入,于是有φp>φ>φd。

     

      时点0,乡镇政府拥有1单位资本,面临两类项目的投资选择。两类项目分别为安全项目和风险项目。安全项目需要两个时期完成。时期1,给社区农民带来收益R1s,给政府带来税收r1s;时期2,给农民带来收益R2S,给政府带来税收r2s。假定R2s>R1s>O,r2s>r1s>O。风险项目只需一个时期便可完成。时期1结束时,以α的概率产生正的收益Y+,1-α的概率产生负的收益Y-。假定α×Y++(1-α)×Y-<0,即风险项目预期是亏本的。安全项目属长期工程,其收益在后期表现更为明显,这类项目主要包括道路、通讯、教育、水利、治安等社区农民必需的公共品建设。如兴建好道路、通讯等基础设施后社区可以吸引更多的投资,人力资本提高后社区有更大的发展潜力。风险项目属乡镇政府急功近利工程,包括缺乏技术、销售渠道的加工制造业和上级政府指定的、能显示政绩的达标工程。

     

      乡镇政府负责人知道风险项目总体上是亏损的。但是,乡镇负责人选择投资方向并不是根据项目的社会成本和收益,而是根据项目给自己带来的政治成本和利益。风险项目有可能是上级政府指定的项目,有可能是由乡镇政府拥有所有权的集体企业。对于集体企业,项目亏损并不妨碍乡镇政府征收税费,因为乡镇政府可以操纵企业财务帐目,对项目进行直接掠夺。当乡镇政府投资风险项目并从中征收税费时,风险项目实际上只是政府索取租金的一个装置。乡镇政府对项目进行索取时,需要融通关系,支付交易成本,同时还降低了项目管理者努力工作的激励。因此,如果乡镇政府从项目索取t作为税收,项目实际的损失为(1+λ)×t。λ>O,λt为社会福利净损失。

     

      乡镇政府投资风险项目并从中索取税收是为了迎合上级政府的财政考核,争取在时期2得到政治提拔。乡镇负责人受提拔的概率密度函数为f(x),即乡镇政府上缴税收t,其提拔的概率为∫t0f(x)dx。假定f(x>0,f′(x)<0,∫∞0 f(x)dx=1。这意味着乡镇政府上缴税收越多,提拔的可能性越大,但以递减的速度增加,并且提拔不是由税收必然决定。当乡镇负责人在时期2被提拔时,他不仅获得了更高的收益φp,而且不必为风险项目亏损负责。相反,如果在时期2没有被提拔,他就必须弥补亏损项目的漏洞。假定时期2弥补时期1从风险项目抽取税收t的成本为C(t),C(t)具有通常成本函数的性质,C′(t)>0,C"(t)>0,即时期1抽取的租金越多,继续留用的乡镇负责人在时期2面临的风险和责任越大。

     

      假定乡镇负责人属风险中性,没有时间贴现,整个博弈运行两个时期。乡镇负责人的目标函数为最大化时期1和2的总收益。如果投资安全项目时,社区农民得益,乡镇负责人自己无须为时期2弥补资本漏洞支付成本,但是他得以提拔的概率减小,甚至可能遭免职等处分;相反,如果投资风险项目,乡镇负责人提拔和保住官职的可能性增加,但一旦未被提拔,他时期2必须为项目亏损负责而支付成本。图1为乡镇负责人面临财政考核时在时点0须做的投资权衡。其中,C、T分别代表县、乡两级政府,H代表上级政府设置了高的财政指标,L代表上级政府设置了低的财政指标,R代表风险项目,S代表安全项目。

     

      (二)民主政治下的乡镇政府行为

     

      作为讨论的基点,首先考察民主政治下乡镇政府的投资行为。民主政治下,乡镇负责人由社区居民选举产生,他必须满足社区居民而不是上级政府的意志。为了保证乡镇负责人这一职务的竞争性,可以设置φ≥W,其中W为乡镇负责人不担任这一职务时的保留效用。因为R2s>R1s>0,α×Y++(1-α)×Y-<0,社区居民严格偏好选择安全项目。受φ≥W的激励,乡镇负责人也趋向于选择安全项目,以赢得社区居民的支持,保证自己在时期2继续当选。

     

      命题1:民主政治下,乡镇负责人为赢得选举将选择符合社区居民利益的安全项目。

     

      (三)财政考核与乡镇政府行为(1):没有规定指标

     

      现实中,乡镇负责人由上级政府任命。因为中φp>φ>φd,在时期2,乡镇负责人不仅希望保住官职,而且更希望被提拔,从而获得更多的收益。上级政府提拔乡镇负责人的一个重要依据便是其上缴的财政收入。假定上级政府不为乡镇设定必须完成的财政指标,但对于上缴财政收入较多的乡镇负责人在提拔时给予更多的考虑。当乡镇负责人选择安全项目时,他在时期2的预期收益为:

     

      乡镇负责人可能选择风险项目。这样,他可以从项目抽取资金作为税收上缴,增大自己提拔的概率。但一旦未被提拔,他就必须弥补风险项目亏损的资金漏洞。所以,当乡镇负责人选择风险项目时,他在时期2的预期收益为:

     

      因为∫t0 f(x)dx为凹函数,C(t)为凸函数,1-∫t0 f(x)>0,所以πr为凹函数。对式(2)微分、并

     

      根据一阶条件分别可得:

     

      式(4)为乡镇负责人选择风险项目的边际条件,其中,左边为边际收益,右边为边际成本。假定满足式(4)的最优解t*存在,则有以下命题:

     

      命题2:当乡镇负责人由上级政府任命且财政收入成为提拔的主要考核依据时,乡镇负责人有动机将风险项目作为自己在政治上被提拔的资本。如果t*≤r1s,乡镇负责人仍将选择安全项目。相反,如果t*>r1s,乡镇负责人就会投资风险项目。

     

      t*的大小与提拔后的收益、提拔的概率、以及未得到提拔时弥补项目亏损漏洞时带来的成本

     

      有关。分别假设φp、∫t0f(x)dx、C(t)为独立可变参量,由式(2)可得以下比较静态结果:

     

      命题3:提拔的收益越大、提拔的概率越高、以及弥补项目亏损漏洞时带来的成本越小,乡镇负责人就越有激励投资风险项目。

     

      命题3与我们的直觉相符。当提拔后的收益非常高时,风险项目就越值得作为政治赌注。提拔的可能性越大、以及弥补项目亏损漏洞时带来的成本越小,则意味着投资风险项目时更容易逃避责任。因为提拔的概率大小与乡镇负责人任期的长短正相关。命题3说明,目前乡镇政府出现的大量不负责任的短期化行为与其任期过短有直接关联。

     

      (四)财政考核与乡镇政府行为(2):有规定指标

     

      通常,上级政府不仅将财政收入作为考核乡镇负责人的主要依据,而且还硬性规定了其必须完成的财税指标。对于收大于支的乡镇,要求以固定或递增的比例上缴财政收入;对于收不抵支的乡镇,要求以固定或递减的比例降低补助。上级政府在规定财税指标的同时也规定了奖惩措施。完成规定指标者可以留用,多缴者列入提拔对象,未完成规定指标者降职。假定乡镇必须完成的财税指标为τ,乡镇负责人提拔的概率为∫tτ f(x)dx,选择风险项目时可预期的收益为:πτ同样为凹函数,由微分及一阶条件可得:

     

      式(10)为必须完成财税指标τ的情况下乡镇负责人选择风险项目的边际条件。假定式(10)的最优解t1*存在,可以证明t1*<t*(见附录)。t1*<t*意味着,上级政府规定必须完成的财税指标,提高了乡镇负责人职位晋升的门槛,降低了其从风险项目索取租金的积极性。

     

      上述讨论是从激励、即乡镇负责人希望提拔的角度分析其投资行为的。如果τ>t1*,上级政府规定完成的财税指标过高,超出了式(10)确定的均衡条件,财税指标将遭到乡镇政府抵制。此时,如果上级政府为确保自己财政收入稳定而执意实行原定指标,它将使用降职这一惩罚机制。当乡镇负责人完成指标时得到的收益为(φ-C(τ),未完成指标时得到的收益为φd,当且仅当φ-C(τ)>φd时,财税指标得以完成。显然,成本函数C(·)的形状、φ与φd的大小决定φ-C(τ)>φd实施的难易。

     

      命题4:如果上级政府规定乡镇必须完成的财税指标τ≤t1*≤rs1,乡镇负责人仍将选择安全项目;如果τ≤t1*>rs1,乡镇负责人将投资风险项目;如果τ>t1*,上级政府将使用降职这一惩罚手段以保证自己的财政收入稳定。当τ≤t1*>rs1时,乡镇负责人索取风险项目租金的激励不如在未规定财税指标的情况下强烈。

     

      四、制度租金榨取与乡镇负债

     

      (一)制度租金来源

     

      计划经济时期,政府为推动国有工业化,建立了严格控制的国有银行体系。早期,国有制银行基层单位没有独立的利益和贷款权,它们以低于真实利率的价格向居民揽取储蓄并将所有存款余额上交总行,然后,按政府意图将总行配给的贷款额度以低利率方式投入国有企业和政府希望发展的重点项目,国有银行实质上充当着政府分配金融资源的工具。1984年,城市开始计划经济体制改革,国有银行允许有自己的利益,吸收存款多的基层银行可以发放更多的贷款,并能留成部分利润。1994年,实行商业化改革后,国有银行独立的利益要求进一步得到强化,经营业务的范围和自主权明显扩大,并部分摆脱了地方政府的控制和干预。尽管如此,到目前为止,国有银行的两大公有制本质特征没有改变。其一,与市场经济中真正的商业银行不同,所谓的国有制商业银行并不为居民储蓄最终负责;其二,正因为贷款风险最终由政府承担,国有商业银行无法避免政府的干预。

     

      国家对金融的管制及国有银行的性质产生了金融租金。首先,由于私人开展金融业务被禁止及国家有意将银行存贷利率压低,企业得到的贷款价格低于实际的市场均衡价格。其次,由于国有制银行最终不承担贷款风险,国有银行经理在甄别贷款项目和回收贷款时激励不足,银行贷款可以展期、无限期拖欠、甚至成为免费午餐(谭秋成,2003)。地方政府和企业如果能从银行贷得资金投入高风险项目,赢利时收益大部分归己,亏损时将呆坏帐甩给银行,他们就获得了一种租金。这类租金源于银行的公有制性质。因为贷款风险由全社会而不是贷款者自己单独承担,结果项目贷款的成本被明显低估。


      金融租金吸引了追逐者,类似于张五常(1985)提出的公有制产权配置规则,金融租金也是按行政等级分配的。政府等级越高,在政策制定时呼声越强,争取贷款额度时谈判力更大,与国有银行主要管理者也更容易结成同盟。乡镇政府处于行政等级末端,可获得银行贷款和金融租金的机会无疑最少。乡镇政府争取银行贷款和租金的主要手段有:(1)利用行政网络,游说上级政府向国有银行基层机构施加影响;(2)贿赂基层银行管理者。由于基层银行离国有银行监管者相对遥远,贿赂基层银行管理者也相对容易;(3)利用国有银行管理者甄别项目激励不足及银行内部监督不完善的缺陷,用风险项目套取更多的贷款(谭秋成,2003)。

     

      除国有制银行外,地方政府还可以从农村信用合作社和农村合作基金会索取金融租金。农村信用合作社成立于20世纪50年代初,起始由合作社农民所有,为合作社农民购买生产资料提供资金服务。然而,经过50、60年代的集体化运动改造,信用合作社早已由社区合作金融组织蜕变为地方和国有银行控制的政府金融机构。信用社的业务范围、贷款额度和利率都要受政府严格控制,产权具有明显的政府所有制特征。农村合作基金会则出现在80年代初,部分地区成立这一组织的初衷是管理好社区集体财产,让集体资金保值增值。合作基金会当时并不开展居民储蓄贷款业务。但是,随着经济发展和金融需求增加,资本市场出现供不应求,农村合作基金会开始与国有银行争夺金融市场上的垄断租金。于是,在90年代初,合作基金会突破原来的业务范围,以高息的方式向农民吸收存款,并将贷款投放农村工商业。与国有银行相比,农村信用合作社金融租金更容易被乡镇政府索取,因为信用社的经营范围局限在乡镇,业务揽取和贷款回收离不开乡镇政府的支持。而且,乡镇政府在信用社负责人任命上有相当大的建议权。最容易被索取的则是农村合作基金会。在农村合作基金会中,通常是乡镇农村经营管理站站长任主任,乡镇长任理事长。乡镇政府完全控制了农村合作基金会,什么时候索取只需要找到合理的借口和得到上级政府的默许。

     

      (二)制度租金与乡镇政府行为

     

      当存在金融租金可索取时,地方政府可大大降低项目投资的成本。图2中,P是单个地方政府或企业所面临的资本的市场均衡价格。国家垄断金融后,为了给国有企业提供廉价资本,将资本价格限制在Pm , m,与P之间的差额为单位贷款所含的垄断租金。由于公有制性质,基层银行和信用社等金融机构缺乏甄别项目的激励,且容易被地方政府控制和贿赂,项目贷款可以延期甚至无须归还。结果,地方政府从银行获得贷款的实际价格为Pn。Pm与Pn之间的差额同样属于租金,它源于资本的公有制性质。因为公有产权得不到严格保护,权利容易被外部掠夺。这样,当地方政府从公有制银行和信用社贷得一单位资本时,实际的成本为Pn,可获得制度租金PnP。图2中,如果基层政府从银行和其它金融机构贷得款项OQ,它便免费获得了制度租金PnPEN,其中垄断租金PmPEM,公有产权租金PnPmMN。因为公有产权租金PnPmMN最终要由社会偿还,它是租金索取者对全体成员的剥夺。

     

      当资本存在制度租金时,它改变了均衡条件和乡镇政府行为。假定图2中单位制度租金为G,如果G>rs1,面临财政考核的乡镇政府这时投资风险项目就是合理的。进一步,如果G≥R1s+R2s,即使对选民负责的乡镇政府也将选择风险项目,因为从风险项目获得的制度租金大于安全项目给农民带来的收益,社区农民将迫使乡镇政府投资高风险项目榨取制度租金。所以,当存在制度租金时,投机行为将极为盛行,社会将选择更多的风险项目,有利的安全项目反而遭淘汰。

     

      制度租金使单位资本的成本降至1-G。当乡镇政府在银行和信用社借得的贷款可以无限期拖欠、最终停息挂帐成为免费的午餐后,成本1-G实际上只是在争取贷款时一次发生,属于沉淀成本。换言之,一旦乡镇政府以1-G的成本贷得1单位资本,投入高风险项目后他便可以将租金G全部榨尽而无须考虑以后的偿还问题。面对上级政府的财政考核,此时,乡镇政府选择风险项目的预期收益分别为:

     

      式(11)为财政考核时未规定具体指标的情形,式(12)为规定了具体指标的情形。因为φp>φ,乡镇政府投资风险项目的收益至少不低于φ。所以,只要争取制度租金的成本少于制度租金,即只要G>1/2,乡镇政府的最优选择便是投资风险项目并将项目租金G榨干殆尽。

     

      命题5:制度租金使乡镇政府无须考虑以后弥补风险项目漏洞的成本。只要制度租金G>1/2,乡镇负责人便有激励争取银行货款投资风险项目,并抽取所有的租金作为自己行政迁升的赌注。

     

      (三)上级政府对制度租金的榨取

     

      当制度租金存在时,即使没有上级政府财政考核,乡镇政府也将投资风险项目以攫取这部分利益。但是,实际中的乡镇政府受到上级政府严格控制和管理,并以实现上级政府意志为主。上级政府从自身财政收入的最大化动机出发,通过调整效用水平φp、提拔的概率∫t0f(x)或∫tτf(x),甚至通过实施降职这一惩罚措施,总能设置一个最优考核机制将制度租金大部分攫为己有。上级政府的财政考核无疑强化了乡镇政府榨取租金的动机。

     

      但是,上级政府并不只是凭借行政权力对下级进行榨取。由于制度租金至少在法律条文或政策规定上存在非法或违规的成分,上级政府可以大大降低下级榨取制度租金的成本,其手段通常有:(1)帮助乡镇政府游说国有银行争取银行贷款;(2)帮助乡镇政府隐瞒信息、逃避责任、对付更上一级政府的检查和惩罚。上级政府甚至通过纵容乡镇政府一些违规行为来创造制度租金。

     

      由于提拔要受到官场职位限制,所以,实际中存在着由于提拔的概率∫t0 f(x)或∫tτ f(x)太小而弱化了乡镇政府索取租金的努力的问题。此外,因为不对称信息,上级政府并不完全知晓制度租金的多少和乡镇政府索取制度租金时努力的程度。为了激发乡镇政府榨取制度租金的热情,上级政府可能允许乡镇政府分享部分租金。双方分成的比例取决于各自在榨取制度租金时作用的大小、以及对乡镇政府监督的难易。如果需要更多的上级政府游说;为躲避更高一级政府检查和处罚,需要上级政府更多的隐瞒、庇护、说情;或者该项制度租金更容易被上级政府控制,上级政府在制度租金分配上的比例无疑更高。

     

      (四)制度租金榨取和乡镇债务

     

      乡镇政府设有财政所。乡镇负责征收农业四税,并协助地税局征收工商税。而且,乡镇在规定的范围内对部分财政收入有一定的支配权。然而,乡镇政府并没有独立的财政地位,其财政收入和支出受上级政府严格控制。在我们调查的麻城市,市对乡实行的财政体制是:划分收支,收支挂钩,收大于支的乡镇实行定额上缴或递增上缴,收不抵支的乡镇实行定额或递减补贴。在湖南桃源县,县对乡实行的财政体制是:划分收支范围,确定收支基数,超收全留,短收全补。在河南汝州市,市对乡实行的财政体制是:综合财力,划分收入,核定收支,定额上交或补助,超收全留,短收自负,自求平衡。麻城和汝州给了乡镇增收留成的积极性,同时也明确规定了对乡镇财政增量部分的索取。桃源县的乡镇财政体制则基本上属于包干制。当然,这些都是微不足道的区别。县乡财政关系的要害在于,县一级财政握有划分和核定乡镇财政收入和支出的权限,通过不断调整收支范围和收支基数,县一级政府就可以对乡镇进行财政挤压。

     

      乡镇主要负责人由县级政府任命,任期为3年,比政府一般任期5年要短。财税任务是考核乡镇主要干部的硬指标,并且实行一票否决制。在上级政府高强度催征催收的压力下,根据命题2、3和4,乡镇主要负责人这时就不可能考虑乡村的长期发展,提供社区所需的公共品。他们更偏好于投资高风险项目,以掠夺的方式抽取项目税收,完成上级政府的财政收入指标,以保住官职或求得晋升,即使这种短期化行为将乡镇拖入债务泥潭也无所顾及。在我们调查的6个乡镇中,因投资乡镇企业直接形成的债务占27%。此外,由于合作基金会债务主要是投资乡镇企业而形成的呆坏帐,利息债务主要是乡镇企业贷款欠金融机构的利息和清理合作基金会时欠上级财政的利息(表2略)。所以,乡镇债务的主体是乡镇政府为了实现任期内财政收入最大化而投资高风险项目所形成的亏损。

     

      乡镇本级的财政收入主要用于支付干部和教师工资,属刚性支出,乡镇主要负责人自然不会将这部分收入投资风险项目。正如命题5所预期的,县一级财政之所以给乡镇政府施加强大的财税压力,目的就是榨取制度租金。在调查的6个乡镇中,40%的债务属于银行和信用社的借款,另外50%的债务属财政借款和应付利息(表3略),而后者主要是弥补合作基金会窟窿而留下的债务,同样是因为榨取金融租金而导致的。乡镇政府按照上级政府的意图,成功地将投资风险和亏损转嫁给了社会全体成员。

     

      调查访问也证实了县乡两级政府将银行、信用社和合作基金会贷款视为制度租金或免费午餐的观点。无论是3县分管财政、农村工作的负责人还是6乡镇的主要干部,当我们问及如何化解乡镇债务时,几乎一致认为,目前县和乡镇的财政步履维艰,没有任何财力来偿还乡镇债务,应该由中央政府转移支付或推行停息挂帐甚至全免的政策来解决。而且,基层干部普遍认为,既然国有企业可以采用债转股、破产等方式剥离债务,逃避金融责任,将乡镇企业债务停息挂帐未偿不可。合作基金会债务也应由中央财政负责,因为合作基金会的兴办和关闭都与中央政策有直接关联。

     

      五、结论性评论

     

      乡镇之所以负债累累是因为乡镇政府大量投资高风险项目。这种冒险的投资动机源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核。乡镇政府希望从自己控制的项目中索取租金,以此晋升官位或保住职位。上级政府设置财政考核这一让乡镇政府铤而走险的机制是为了最大限度地榨取制度租金。乡镇主要负责人由上级政府考察任命,乡镇财政收支的基数和范围由上级财政确定。故此,乡镇政府必须服从上级政府的意志。乡镇负债只是财政考核体制弊端的一个方面,平摊特产税和屠宰税、虚报农民收入以多提"三提五统"、克扣教师工资、财政空转、买税卖税财政造假等都是乡镇政府在财政高压下被迫采取的歪门斜道。

     

      笔者不同意所谓乡镇负债是因为乡镇政府决策失误,盲目兴办乡镇企业和合作基金会的观点。乡镇政府兴办乡镇企业和合作基金会的意图一开始就非常明显:尽可能多地获取财政收入,尽可能多地将贷款风险转移给银行和信用合作社。乡镇政府这种作法是为了攫取公有产权中的制度租金,与国有企业、其它各级政府的行为毫无二致。我们也不同意当前主流的、将乡镇财政问题归之为收入不足及财权事权划分不清的观点。收入不足、财权和事权划分不清只是问题的表象,试图以这两种思路来解决乡镇财政问题无异于缘木求鱼。因为首先,在社区居民缺乏表达公共品偏好渠道的情况下,我们无法知道公共品需求的高低及所需财政收入的多少;其次,在乡镇政府容易被上级政府管理和控制的制度环境下,单独讨论乡镇的财政收入没有意义;第三,在缺乏宪政和选举的制度保障下,尤其是上级政府掌管下级政府主要官员行政迁升的体制中,上下级政府之间的财权和事权永远划分不清楚。即使有形式上的划分,这种划分也是一种不可信承诺。

     

      本文讨论的是乡镇债务,制度租金只列举了银行、信用社和合作基金会的金融租金,土地制度租金和管理农民的制度租金完全没有提及。土地制度租金是指,由于国家从法律上删除了农户对土地的所有权,并对农民交易土地的权利做严格限制。结果,基层政府和其它势力有借口侵占农民土地权利,农民在集体产权束缚下根本无力对抗外界对其土地的剥夺。管理农民的制度租金是指,由于农民没有选举基层政府的权利、没有表达自己偏好的渠道、没有监督地方政府行为的正常程序和手段,地方政府以父母官、农民集体利益代表自居,以提供公共品为由,高价向农民索取各种费用。农村税费改革和降低农业税税率政策推行后,加之中央政府主要领导人三令五申不许农民负担反弹、以及媒体和大众舆论的高度监督,地方政府榨取管理农民的制度租金的行为暂时得以收敛。但是,地方政府和有政府背景的部分商人一直在千方百计地剥夺农民土地、榨取土地制度租金,常见的做法便是兴办工业园、科技园、产业化、土地股份合作制等。这就说明,今后,部分农民的福利水平可能出现恶化,地方政府与农民的关系仍将处于紧张状态,农民权益和乡村治理仍将是中国政治、经济和社会的焦点问题。

     

      本文将乡镇负债最终归之为上级政府即县(市)一级政府为榨取制度租金。县一级政府为什么要竭泽而渔?Qian and Weingast(1997)认为,中国渐进式改革成功的要点是采用了地方分权,形成了市场保护型联邦制。中央允许地方政府自主决策和实施财政包干制后,地方政府有激励投资基础设施以吸引资本(Qian and Roland,1998),改革低效率的公有制企业(Jin, Qian and Weingast,2001)。然而,我们调查发现,自20世纪90年代以来,中西部地区地方政府对经济的掠夺倾向明显强于保护和支持倾向。乡镇债务主要是20世纪90年代形成的,农民负担问题也在90年代最为突出。陈抗、Hillman和顾清杨(2002)将地方政府这种掠夺行为归结为1994年实行的税制改革。认为分税制后,中央政府获得了大部分预算收入,地方政府失去了发展经济、涵养税源的积极性。通过收费、摊派、腐败等方式获取收入更加有利可图,结果,地方政府援助之手变成了掠夺之手。但是,不能忽视的另一方面是,20世纪90年代以来随着市场竞争加剧,中西部地区在技术、基础设施、政策环境等方面明显处于劣势,经济因此也就失去了活力。地方政府这种明显的掠夺行为到底是源于税收制度、市场竞争、还是体制固有的弊端,仍需我们进一步研究。
      

  • 责任编辑:李宽
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