广西农村改革三十年的回顾与思考
翁乾麟 蒋 斌
(广西社会科学院)
从上世纪80年代开始,我国就对农村体制进行了深刻的改革,并取得了很大的成就。但是,进入新世纪以后,特别是明确农村经济体制市场化改革的方向以后,农村经济体制改革和过去又有了完全不同的内涵,农村经济出现了不少的新情况和新问题。因此,根据目前农村经济面临新问题,对我国农村体制改革问题进行新的探讨,是十分必要的。本文根据调查,试对广西农村改革提出一些初步的看法。
一、广西农村体制改革的简单回顾
十一届三中全会以后,党和国家决定在农村实行了经济体制改革,要求纠正农村中长期存在的“左倾”错误,建立健全生产责任制,实行包工到和包产到户。对这些政策,广西各级政府都进行了认真的贯彻,并取得了很好的效果。突出表现在,1979年,广西对农村经济体制进行了改革。到1981底,广西实行双包到户的生产队占全区生产队总数的62.4%。1982年上半年达到96.3%,全区农村基本上实行了以农户家庭经营为主的联产承包制。这次体制改革注意到了农民的个体物质利益,加强了农民与土地的关系,把土地交给农民家庭自主经营,调动了农民的生产积极性,使广西的农业生产开始出现重大转折,粮食生产连年大幅度增产。1982年,全自治区粮食生产净增203.7万吨,达到1353万吨,是广西解放后粮食增产最多的一年。1984年粮食出现大丰收。与此同时,各种专业户、经济联合体如雨后春笋,大量涌现,产业结构调整也开始加快,农村商品经济迅速发展。至此,农业与农村社会发展进入一个新的阶段。
二、广西农村经济改革目前存在的突出问题
第一,农村“二元社会结构”严重制约着广西经济社会的发展。
50年代,我国实行了城乡分治的政策,对城市里的居民、工人、干部在就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面实行一套政策制度,对农村中的农民实行另一套政策制度,强化了本来即已存在的“二元社会结构”。这种体制在当时或许有其历史合理性,但在社会主义市场经济体制建立的今天,它已成为农村经济发展的一种严重障碍。这一体制妨碍了全国统一的城乡一体化市场建立,使广大农村地区农业生产发展困难,农民增收困难,农村社会发展缓慢,使得农村问题突出。城乡分治,使农民不能与城市居民处于同等的竞争条件。这些都直接限制了农村剩余劳动力人口的转移,影响了农民增收,延缓了农村城镇化工业化的进程。
第二,现行农村经济和行政管理体制严重束缚了农村经济社会的发展。
改革开放以后,我国对农村经济体制进行了一系列深刻的改革,包括废除人民公社制度。但是,应该承认,破除人民公社制度只是废除了计划经济体制在农村的一个方面,还有许多和计划经济有关的制度都还没有改革。比如,土地制度、农民的自主生产和经营制度、农产品流通体制、农业信贷制度等。就农村经济的调控机制而言,也还有许多需要改进的地方。比如,基层乡镇政府具体职能定位运行问题、乡镇政府财税制度与农民的税负制度、基层政府人事组织制度、政府行政管理制度、国家对农村投融资制度、农业的扶持补贴制度、农村劳动力自由迁移制度、户籍管理制度、教育制度、医疗保健制度、农民养老社会保障制度、民兵义务工制度等等,这些也都严重束缚着农民的手脚,使农民无法依据市场变化自主生产,制约了农村经济的发展和农业产业结构调整,影响农民的增收和农村市场化改革的进程。
第三,弱化的农民主体地位阻碍着农村经济社会的发展。
大量事实表明,我国农村目前还是一种不完全的市场经济。就农民本身而言,农民不是独立的自主市场主体,农民的生产活动不少还是由各级政府赋予,农民无法依据市场变化进行自主生产。比如,在广西,一个县的农村经济结构怎么调整,是种甘蔗,还是种别的什么作物,各级政府都在插手,农民事实上没有自主权。这种状况严重地束缚了农民的生产积极性和创造性,也使得众多非政府性的社会事务一起压向政府,基层政府不堪重负,机构臃肿。这种机制也为一些素质不高的基层村干部因为制度上的缺陷而侵害农民的权益创造了条件。这种体制不改,不仅会造成基层政府入不敷出,债台高筑,而且会使干群关系日益紧张,影响党和政府在农民中的威望。
第四,农村行政管理体制许多行业、部门还为政府所垄断。
如资金、化肥、农药、种子,以及农业生产的主要产出品的加工、购销领域等基本上都被相关政府部门垄断。这样,理论上说不与民争利,事实上,许多政府部门都在与民争利。另外,政府的利益也经常决定政府的政策导向。举例来说,发展农业,一般地说对增加政府的财政收入用处不大,只有发展工业才对政府增加财政收入有利,这样,政府往往不愿对农业投入太多,即使有投入,也往往是因为这些投入需要农民提供原料。比如,建糖厂必须有甘蔗作原料,政府为了本县的糖厂原料有保证,动员农民种蔗,如果不是这样,如果种蔗仅仅是对农民增收有利,政府从自己的利益出发,未必有很高的积极性。从投入品看,政府每年对农业的大量投入,大多数下达到有关部门,农业生产者农民本身从没能从国家直接得到任何好处,每年大量的财政资助、补贴,均由农业主管部门和相关中间企业获得,这也就是这么多年,政府下大力气调整农业结构和发展现代农业的政策措施效果不佳的原因所在。上述这些问题的存在,严重阻碍着广西农村经济的发展。
第五、广西在贯彻中央的有关农业政策方面,有些地方和北方省份不同。
比如,广西在实行联产承包责任制时,没有很好地保护集体经济,一下子把所有的集体财产都分到户,这给后来广西农村集体经济的发展产生了较大的影响。现在,广西很多地方的集体经济事实上不存在,是影响广西农村经济发展的一个比较突出的问题。另外,1997年东南亚金融危机后,因受沿海工业发达地区迅速进入工业化中期阶段,吸纳农村剩余劳动力明显下降的影响,广西农民依靠工资性收入来实现增收的目标遇到了前所未有的障碍。
所以,从上述的这些问题看,我国以及广西实行的家庭联产承包制经济体制已不能完全适应当前日益复杂的农村社会经济的发展,其蕴涵的能量已基本释放完毕有关。我国的农村社会经济又走到了一个十字路口,因此,我农村经济要发展,必须寻找到适合我国当前农村社会经济情况新的经济体制,进一步推进我国农村经济体制改革,以满足我国农村生产力发展的需要,这已成为我国各级政府的一项重要任务。
三、新时期广西农村改革的构想
农村改革涉及的问题很多,一定要抓住核心问题。我们认为,当前的核心问题主要涉及四个方面,即土地制度、经济组织形式、农村剩余劳动力及政府职能转变。
1、关于大力推进农村的土地制度改革,建立有利于农村经济发展的土地流转制度。
土地制度历史是农村经济最重要的制度,因为土地是农村最重要的生产资料,是农民赖以生存的基础,土地制度是否合理,对农村生产力发展的影响极大。但是,土地制度在不同的时代会有不同的特点,在市场经济条件下,土地制度必须具有两个最重要的特性:一是土地的产权必须明晰;二是土地可以根据市场的需求进行流转。这两者又互为条件,土地产权不明晰,土地没有办法流转;土地不能流转,土地资源就不能实现最优配置,二者缺一不可。当前农村中实行的土地家庭联产承包制度,解决了困扰中国人民多年的温饱问题。它在保持社会稳定的情况下,加快了农村剩余劳动力的转移和城市化、工业化的进程,平稳有序的整合了城乡资源和调整了社会结构,使中国社会正稳步迈向现代化,土地家庭联产承包制度对中国社会的积极影响已远远超出了农村范围,这点是必须给予充分肯定的。但是,在市场经济迅速发展的今天,我国土地家庭联产承包制存在许多严重的问题也是事实。一是现行的农村土地制度中,土地所有者身份不明确;二是现行的农村土地制度中,土地承包经营权性质不清;三是现行的农村土地制度中,土地权利的权能欠缺;四是就农村土地承包经营权而言,也存在土地权能不完全的问题。因此,改革我国农村的土地制度,对促进我国农村经济的发展,具有非常重要的意义。要重构农村集体土地使用权制度。一方面,要以法律形式明确规定农村土地承包权的物权性质,确立农民权利主体的法律地位,通过物权法的形式,规定农村土地承包经营权取得、变更、消灭的方式、要件和程序,对土地承包经营权的权利、内容、行使方式,公示方法、登记制度等进行详细的规定,以物权法来保护农民的财产权利,抵制发包人通过承包合同的债权方式侵害承包人的物权利益。这样可以使土地承包经营权固定化、长期化、财产化、市场化,可以稳定农民对土地的关系,激发农民的生产积极性,促使农民对土地的投入,稳定农业生产;另一方面,要以法律形式对农村土地承包经营权的流转作出明确的规定。使农村土地流转依照法律规定的目的、途径、方式进行流转,实现土地的市场配置,实现土地资源利用的最大化,这同时也有利于土地集中规模化经营,有利于农村人口的平稳转移,加快广西农村城镇化的进程。
2、关于建立和完善农村新型合作经济组织,实现农村经济组织的制度创新。
农村经济的发展历来要以一个有效的经济组织为前提条件。在市场经济条件下,这种有效的经济组织可以是个体农户,也可以是农业合作经济组织或农业企业,但它不能是那种产权不清、分配上吃大锅饭的旧的集体经济组织。这点应该是没有疑问的。从实践情况看,20世纪80年代以来,随着农村经济的发展,特别是市场经济的发展,我国农村经济组织创新出现的最令人惊喜的重大变化之一就是,在继农村普遍实行以土地承包为基础的家庭联产承包责任制以后,我国农村各地普遍成立了由农民自己组织起来的农村新型合作经济组织。这是因为,这种新型的农村合作经济组织和传统的农村集体经济组织有本质的区别,因为它不是由政府出面建立的农村组织,而是由农民自己根据市场的需要组建起来的一种自我管理的经济组织,是以农民为主体,实行民主管理的集体经济组织。在这种组织下,农民能有效地行使自己的权力,能有效地保护自己的利益,是真正属于农民自己的合作经济组织。农村新型合作组织的产生,是我国农民的一个新的创造,是农村经济一种制度的创新,建立农村新型合作经济组织,有利于提高农户进入市场的组织化程度;有利于推动农业产业化经营;有利于增加农民收入;有利于提高农民科学文化素质。对我国农村经济的发展具有非常重要的意义。当然,农村合作经济组织并不是我国特有的,在世界上许多经济发达国家也有。比如美国等发达国家也通过财政、信贷、税收等手段,扶持农民专业合作经济组织的发展。德国巴伐利亚州政府每年对农业的20亿马克投资和补贴中,2亿马克专项用于支持各种农民专业合作经济组织。但中国在经过长时期的计划经济之后重新出现新型合作经济组织,这本身就不是一件简单的事。它同时也说明,我国农村新型合作经济组织的发展是符合世界经济发展的潮流的。目前,我国农村新型合作经济组织发展的速度很快,但存在的问题也不少。以广西为例,广西是个农业省区,但农村合作经济组织相对于全国而言发展比较慢。截止2002年,广西农村仅有各类专业合作经济组织30282个,其中种植业13799个,养殖业6832个,加工运输业3583个,其它类型的6068个。造成我国农村合作经济组织发展缓慢的原因主要有以下几个方面:一是政府支持力度小 ,政府没有采取积极措施,特别是财政措施,扶持农民专业合作经济组织的发展;二是这些合作经济组织本身的运作不规范。如目前广西3万多个农村专业合作经济组织中,在有关部门注册、具有民事主体资格的只有10%左右。有的没有章程,有的没有活动场所,有的没有基本的服务设施,因此,对广大农民没有吸引力;三是一些地方仍然存在比较多的行政干预,妨碍了农村合作经济组织的正常运转。比如全州县有关农村经济合作组织的成员对我们反映,他们每年的行政接待任务过重,一定程度上影响了他们的正常活动。因此,有必要进一步提高农民的组织化程度。这是加快我国农村经济发展的重要途径,也是我国新一轮农村改革的一个重要方面。要对现有的农村集体经济组织进行改造。改造的方法,就是实行彻底的政经分开,把现在集体经济组织的经济功能转移给农村新型合作组织,原有的农村集体经济组织保留原有的行政组织的职能。对原有的农村供销社,也应进行大胆的改革,使之真正成为农民自己的经济合作组织。要大力发展各种中介组织。这样,既能解决目前集体经济组织面临的困难,又可壮大农村新型经济合作组织。这对广西农村经济的发展是十分有利的。
3、关于大力推动户籍、社会保障制度的改革,促进我国农村剩余劳动力的转移。
当代社会,凡是经济比较发达的国家和地区,农业人口都比较少。美国以及欧洲的一些发达国家,农村人口都不超过其总人口的3%-5%,每个农业人口可以养活30个以上的非农业人口。和发达国家和地区相比,我国农村人口占全国总人口的比重大得多。这既是我国农村经济落后的一个表现,也是我国经济发展之所以落后的一个重要原因。以广西而言,迄今为止,广西农村人口占总人口60%以上。因此,要加快我国农村经济的发展,解决我国农村剩余劳动力过多的问题,必须促进农村剩余劳动力的转移。这是促进我国农村经济发展的重要途径,也是我国农村经济发展的必然趋势。在市场经济条件下,农村剩余劳动力也有一种自发地流向城市和非农产业的客观趋势。威廉•刘易斯曾经构建一种理论,对这个问题作了比较科学的解释。刘易斯指出,发展中国家的经济一般由以工业为代表的现代经济和传统农业两个部分组成,此称之为“二元经济”。在二元经济条件下,一般地说,农村劳动力的收入要低于城市劳动者的收入,在这种情况下,农村劳动力向城市流动是一种必然的趋势,而农村劳动力向城市的集中,又进一步增强了现代经济带动传统经济发展的能力。换句话说,是农村的收入低于城市,吸引了农民向城市的转移。运用刘易斯的理论观察我国农村发展的实际,应该说这一理论是正确的。以广西为例,前几年,广西城乡收入的差别是,农民人均纯收入是2013元,城镇居民可支配收入为7315元。由此可见,促进农村人口向城市或非农产业转移,是一个必然的发展趋势。
要解决我国农村人口的流动,当前最重要的是必须加大户籍制度与社会保障制度的改革,特别是户籍制度的改革。这是因为,目前阻碍我国农村剩余劳动力向城市和其它非农产业转移的主要因素,从制度和政策的层面讲,除了对农民的各种社会保障制度方面改革不到位以外,一个重要的因素是户籍制度阻碍了农村劳动力流动的重要因素。户籍是一个人的身分的表现。人为地把人分为两类:一类是城市户口,一类是农村户口,对我国农村经济的发展是极为不利的。改革户籍等制度,是推进我国工业化和城镇化进程,促进农村人口转移的重要手段。户籍制度改革总的方向是形成一个有利于城乡劳动者自主择业、平等就业的新型户籍制度。逐步推进城乡劳动力市场一体化,积极促进劳动力合理流动,促进就业。要建立和完善统一的社会保障制度。尽快统一城市劳动力市场。要实现职工劳动报酬和福利工资化、货币化,改进对农民工的各种福利待遇,促进农村劳动力市场价格机制的形成。只有这样,农村剩余劳动力的转移才能顺利地进行下去。
4、关于转变政府职能,建立符合市场经济要求的政府运行机制。
一个能够促进社会经济繁荣的政府,其职责只是界定产权、保证合约的有效履行、保护个人财产不受侵犯、实现社会公平,除此之外,政府能够做的事情不多。
在传统的计划经济体制下,由于社会的一切资源完全为政府所控制,个人只能依附于政府才能生存,离开了政府就会寸步难行。计划经济向市场经济体制转型,就是政府职能转变、政府审批权力减弱,企业、个人经济权力的空间逐渐扩张及个人、企业对政府依附性减少的过程。但在转变的过程中,由于社会经济规模与范围迅速扩大,政府又以新的方式控制着更多的社会资源及个人、企业的经济生活,政府职能尽管有所转变,但却没有走上市场之路。有的方面虽然进行改革了,但实际上是用一种计划经济形式去改革原来的计划经济。举例来说,广西曾对38家农村民营企业进行调查,他们对政府职能转变的满意程度是,48%的人满意,52%的人为满意。政府对企业的干预太多还表现在,政府附加给企业的政治性行为太多。另外,广西有许多糖厂,许多糖厂的老总对我们说,企业是以追求利润最大化为目标的经济组织,但政府常常用“社会稳定重要”来压企业,导致企业行为的扭曲。由此可见,政府职能转变的程度远未能尽如人意。显然,这种行政管制不仅阻碍了政府职能的转变,也无助于社会经济资源的有效配置。改革开放30年来,这种没有转变职能的政府的触角伸到哪里、哪个行业,这些地方的经济运作无效率或低效率就显而易见。中国加入世贸最为根本的就是建立以市场法则为依归的经济体制,而要做到这点就要从根本上转变政府职能、运行机制,以制度、法律的方式明确政府该做什么,不该做什么,从根本上改革计划经济渗透到农村经济、政治、社会等方面形成的各种具体制度。做不到这一点,所谓市场化的改革就不可能实现,农村经济要加快发展,是不可能的。政府只是市场规则的制定者及“守护人”,而不是市场运作的当事人。因此,凡是通过市场机制能够解决的问题,应当由市场机制去解决,通过市场机制难以解决。这样既可以防止政府滥用权力,也体现了市场的公平原则。同时,这种市场法则的具体化不仅在于对政府权力的界定,更重要的是从政府权限的公开化,便于民众对政府权力的监督。随着乡镇教育等方面的职能上划县财政,乡镇事务所剩不多,乡镇政府职能越来越弱化,可以把实行乡镇自治作为一种选择进行探索。
三、结语
以上关于我国农村改革的构想,既包括了微观经济,又包括了宏观经济。微观经济主要指土地制度、户籍制度、农村合作经济组织,宏观经济主要指政府职能的转变。它的核心,是强调农村改革必须是全面的改革,既包括土地制度、户籍制度、农村合作经济组织的改革,又包括政府职能的转变。要跳出农村改革谈农村改革,不只是把农村改革局限于农村,而要扩大到农村之外,举凡与农村有关的领域,比如户籍制度,社会保障,教育制度,都应有利实现我国农村城市化的目标。这是因为,我国的农村经济改革发展到今天,它的内涵早已超出了农村的范围。如果不跳出农村谈农村,终究是讲不在点子上。总之,中国农村的改革应该是全面的、深入的、综合的,而不是表面的、零碎的、局部的。只有这样,我国的农村经济体制改革才能真正深入下去,也才能真正取得实效。
(作者:翁乾麟 广西社会科学院农村发展研究所所长、研究员;蒋 斌,广西社会科学院农村发展研究所副研究员。)
翁乾麟:产业转移理论与区域经济发展