中国的政治现实和我的梦想
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于建嵘
各位晚上好。首先感谢今天在座的华中科技大学的老师和同学们。按照最初的约定,我应在今年4月22日至23日到这个全国最著名的人文讲坛来演讲的。后来因我要参加一个会议,就推到了
为何要讲“中国政治发展30年”?因为今年是改革开放30周年,最近开了好多有关的研讨会。但主要是讨论经济改革,很少有专门讨论政治问题的。我想,这其中主要有两个原因,其一,政治问题较为敏感,搞得不好就犯了忌。其二就是对于30年来中国政治改革的评价分歧意见很大。一些官员和学者说改革开放以来,中国的政治改革取得了巨大成就,中国社会主义民主政治的优越性越来越明显。而另一些学者则认为,中国目前存在的许多问题恰恰是由于没有适时进行政治改革带来的。这个论坛的主办者不怕敏感,而又认为我不怕争论,所以要我讲这个题目。
关于中国政治这30年的历程,我用了“政治发展”一词,而没有用“政治改革”。为什么用“政治发展”呢?从政治学的理论来说,“政治发展”与“政治改革”是有区别的。一般认为,政治发展是政治通过自身的调整与社会其他系统互相协调,形成良性的结构运行体系的过程。而政治改革是对既定政治体制的弊端所作的革除,即政治领导集团有计划有步骤地进行政治体系的改进。政治改革是政治发展的一种形式,另一种形式是政治革命。我在这里使用“政治发展”一词与一般理论所说的有点不同,我强调的是政治的自然变化过程,它不象政治改革那么强调过程的可控性。甚至可以说,我所说的“政治发展”就是“政治变化”。今天我们在这里分析的就是,在这30年里,中国的政治哪些变了,哪些没有变,为何这样变,正在向哪个方向变这些问题。
一、30年中国政治的变与未变
我的一个核心观点是,近30年来,中国的政治是从“家长式的威权体制”向“共治式的威权体制”方向发展。
这首先有一个判断,就是毛泽东时代政治体制基本特征是什么。有人认为,毛泽东时代的中国政治体制是极权政治体制,或者叫专制体制,或者个人独裁体制。我认为称为“ 家长式威权体制”可能要好一些。一般说来,极权主义体制有以下特点:1、存在某个意识形态,它规范生活的方方面面,勾勒出达到终极目标的手段;2、有一个唯一的群众性政党,以此动员人民的热情和支持;3、党和国家权力由个人掌握,个人权力终身制;4、通过党全面控制政府体系,包括警察、军队、通讯、经济及教育等部门。威权主义体制则是统治者通过暴力手段取得政权后,在民主的外壳下,以威权的方式治理国家的一种形式。它有别于极权政体,有某些民主的成分;它又不同于民主政体,它是集权强制的。这种制度在19世纪后期及20世纪中期盛行于亚洲、非洲和拉丁美洲。它是一种政治上的过渡形态,是不发达国家通过强制性的政治整合维持秩序和稳定,以达到发展经济、促进社会进步的目的。
现在先不争论这个问题。我们先看看当时中国政治有些什么特点。概括地说,大约有九个方面:1、一党专政,多党共存;2、党国同构,以党代政;3、权力集中于中央和最高统治者个人;4、领导职务实行终身制;5、权力的转让以领导人指定的方式进行;6、政治权力不受宪法的约束和制衡;7、政治权力的合法性来源是暴力式的革命;8、国家机器和意识形态控制着社会的所有方面。9、依靠政治动员的方式实现高度的社会参与。我们姑且把这种制度用新的词汇概括出来,我用了“家长式的威权体制 ”。
我们今天就分析它们哪些变了,哪些没有变。
第一,一党执政的体制没有改变。共产党是法定的执政党,掌握着国家的政权;民主党派有所发展,但它们是在共产党领导下发挥有限的政治作用的。
一党执政是指一个国家的政权在相当长的时期内由一个政党所掌握。现在世界上主要的一党执政的国家和政党有中国的共产党、朝鲜的劳动党、越南的共产党、老挝的人民革命党、古巴的共产党、新加坡的人民行动党、叙利亚的阿拉伯复兴社会党等。造成一党执政的原因主要有两个:一是在国家法律上明文规定了某党是唯一的执政党;其二是虽然国家法律没有明文规定某党是唯一的执政党,但由于某些方面的原因,事实上造成了一党长期把持政权。中国是通过法律的形式确定共产党是唯一的执政党的,不允许有反对党的存在,其它合法政党只能参政议政,不能执政。在这个问题上,共产党的领导人从来没有动摇过。邓小平在最初发动中国改革事业时,就明确提出了“四项基本原则”,这其中最核心的一条就是“坚持中国共产党的领导”。
80年代末期苏东剧变后,中共就更加重视党的建设。在中共领导人看来,加强党的建设当然不是要否定党的领导,而是要加强党的领导。党的领导主要体现在组织领导、政治领导和思想领导方面,其中最重视也最卓有成效的就是党的组织领导。有人江泽民时代重视党建。这话不假。2000年中国国民党在台湾失去执政地位后,中共更重视党的建设。当时党校的老师们就纷纷讨论如何吸取历史上那些长期执政的政党失去执政地位的教训,主要是苏联共产党、日本自民党、中国国民党和墨西哥革命制度党这几个党的经验教训。尤其不要小看苏共和国民党两个党下台的影响。苏共是在戈尔巴乔夫时代下台的,国民党是在李登辉时代下台的,前者是明显松动了的、已经威权化的也许还有极权色彩的政体,国民党统治更是家长式威权统治,二者共同特点都是最高领导人对政局演变直接起到了促进作用。与中共一样,这两个党的体制也是列宁式政党体制,加之共存和斗争的时间特别长,彼此非常了解,所以中共也特别关注并且反思这两个党的命运,党建的一个重要任务就是必须阻止党的最高领导人具有瓦解党的能力。以后的中国的诸多体制设计就根据这个要求来设定的。包括最高领导人的双接班制、领导干部的年轻化到一定的年龄必须离开政治局常委这样的制度。可以说,这代表中共的政治成熟和政治理性。江泽民时代对党建的重视,与中国从家长式威权向共治式威权的转变,几乎同步发生。不论出于各种原因,可以说是彼此影响、互相促进了。
大家再看一看中国的民主党派。民主党派的确有所发展,人数达到了71万余人。但民主党派不是一个独立完整意义上的政治党派,它的前提是坚持共产党的领导。在中国共产党的领导下,各民主党派成员参加国家层面的政治活动,参与国家重大方针、政策、法律、法规的协商制定;参与国家重大政治问题和国家机构领导人选的协商;参与国家事务的管理。但事实上,这些民主党派的领导人并没有独立的政治品格,他们一定要揣摩共产党的最高领导人在想什么,他们提出的看法能不能得到肯定,所以你们看到,民主党派的领导人写给中共中央的报告,某一位领导的批示下来了,他们就会特别地高兴。所以我认为,民主党派虽然有所发展是事实,但这些党不是完整的、不能起到监督作用的政党。因此,我们基本上可以确定,中国的政党制度这30年来没有变。在讲民主党派时,大家可能还知道另一种情况,就是无党派人士。实际上,中国不但有这几个党派,还有一个不是党派的党派,叫无党派人士。你们在座的可能有很多人认为自己是无党派人士。我原来也这么想,实际上这是错误的。因为无党派人士是有“党性”的,他必须要通过统战部认可。去年我去贝克利做演讲时,开玩笑说自己是“无党派非人士”就是这个意思。
第二,国家建设有所发展,人大制度有所改善,行政机构进行了六次改革。
对于人大的职能和权威问题,目前存在许多争论,如认为人大是“橡皮图章”,以及党委书记兼人大主任等问题。但相对而言,这30年来,人大制度是有所发展。但发展过程中,人大代表本身出现了两个倍受关注的问题。一个是人大代表的构成问题,一个是人大代表的职业化问题。我们来看一组数据:第四届全国人大代表中,农民占代表比例29.4%,第七届时还占23%,到第八届(从1993年起)时降为9.4%,第九届降到8%,第十届为8.4%。第十一届全国人大代表中基层农民代表比上届增加了七成以上。现在大家对这个问题争论得比较多。但我认为这个问题实际上并不重要。医生当人大代表好不好?也好。但他一定要当专职人大代表,而不是兼职的人大代表。中国的人大制度一方面没有解决人大代表的来源问题,因为我们所谓的选举,特别是全国人大这样的间接选举,无论是从程序和结果来看,都存在很大的问题。另一方面,它没有解决人大代表职业化的问题。许多西方国家,如美国宪法第六条规定:“参议员和众议员在当选后之任期内,皆不得受任合众国当局下所设置或者加薪的任何文官职务;凡任合众国任何官职之人,在继续供职期内,皆不得出任国会议员。”在中国,许多官员自己就是人大代表。既当人大代表,又当官员,这是不适当的。
30年来,中国的行政机构进行了六次改革。1982年改革是增加机构。国务院行政机构由1978年的86个增加到100个,工作人员达5万余人,达到新中国建国来的最高峰。 1988年改革是调整机构和转变职能。国务院的机构由72个调整为65个,提出以转变政府管理职能为关键。1993年改革精减机构。国务院部委和直属机构、办事机构由86个减为59个,后又陆续减至40个,以适应社会主义市场经济体制作为机构改革的基本目标。1998年改革精减机构。国务院组成部门由 40个减为29个;各部门内设司局级机构减少200多个,机关人员由3.2万人减为1.6万人,减少一半。省级政府工作机构由平均55个减少为40个,平均减少20%;人员平均精简47%,共减编7.4万,以建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。2003年改革,设立国资委;改计委为发改委;设银监会;改组商务部等,目标逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。2008年改革,实行大部制。大部门体制,是指把业务相似、职能相近的部门进行合并,集中由一个大部门统一行使。以行政体制为中心的政府改革,最重要的是实现政府自身的转型。这个转型应是两大任务:一是由管制型政府转向服务型政府,二是由经济建设型政府转到一个公共治理型政府。从现在来看,这两大任务都没有完成。
第三,政治权力结构有所变化,最高权力实现共治,地方权力利益化明显。
权力结构是指权力系统中各构成要素及各层级之间构成的相互关系形式。我们讲权力结构主要讲两个问题,一是最高权力的配置问题,一是中央与地方关系问题。最高权力问题,你们注意几个提法。在毛泽东时代,叫“以伟大领袖毛主席为首的党中央”“以华国锋同志为首的党中央”。到了邓小平时代,叫“以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体”。到了江泽民时代,叫“以江泽民同志为核心的党中央”。到了胡锦涛,叫“以胡锦涛同志为总书记的党中央”。这个提法很有意思。也就是说,到了胡锦涛,“国家主席”或“总书记”只是一个职务。
关心政治的人可能注意到了习近平前几天在中共中央党校开幕式上的讲话。他说,我们党的政治很有发展,其中一条讲到建立集体负责任的党中央。我们要注意他的这句话。胡锦涛在十七大报告中指出,严格实行民主集中制,健全集体领导与个人分工负责相结合的制度,反对和防止个人或少数人专断;推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制;建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度;完善党的代表大会制度,实行党的代表大会代表任期制,选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。中国共产党提倡实行民主集中制,建立健全体制,防止个人专断,并且现在的确实行了许多措施。大家注意一下
中央和地方关系是这几年发展的重要关系。中国经济发展的一个最重要的原因就是中央和地方的分权。中央和地方分权之后,地方拥有了更多的自主权,所以才有经济特区的出现、广东沿海等发达地区的产生。在政治层面上,我们怎么看待这个问题?政治层面的发展地方利益的显化。教育部快退下来的一个副部长说了一句话:中央政策出不了中南海。也就是说,中央的许多决定,到了地方是没用的,是不能执行的。也就是说,最高权力的集体所有,与中央和地方的权力分化,是同时存在的。这主要表现为以下几点:1、分利化改革中中央与地方关系缺乏制度化建构,没有通过立法如《中央与地方关系法》等来确定中央与地方的制度化关系;2、宏观调控成为中央与地方博弈的拉锯战,地方的拉力明显增大,呈现出疏离的态势;3、地方保护主义有增无减,严重影响到统一市场的形成与发展。这种状况的发展必然会影响到公共利益的实现及社会的稳定。
第四,干部人事制度有所改变,职务终身制被废除,确立了公务员制度。
邓小平1980年发表《党和国家领导制度的改革》,提出废除干部职务终身制。1982年9月十二大党章阐明,“党的各级领导干部,无论是由民主选举产生的,或是由领导机关任命的,他们的职务都不是终身的,都可以变动或解除。”1982年通过的《宪法》规定,各种国家最高职务的每届任期为5年,连续任职不得超过两届。这一点对中国政治发展非常重要。大家知道,专制制度有两个最基本特点:最高权力个人所有和终身制。在国家领导人的任职中,法律规定最多只能当两届,这不是由身体好坏决定的。这种任期已经制度化了。邓小平对中国社会最大的贡献是废除了领导干部的职务终身制。虽然邓小平在政治改革中没有把其它的做下来,但他是主张在这方面有所作为的。
2006年,中共中央出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个文件规定,今后从县级直到中央的党、政、人大、政协、纪委、法院、检察院的正职领导干部,在同一职位上连续任职达到两个任期,不再担任同一职务;担任同一层次领导职务累计达到15年的,不再担任同一层次领导职务。这就是说,同一个职务最多只能干10年,同一层级职务最多干15年,不能无休止地干下去。因此,《党政领导干部职务任期暂行规定》以其明确的任期年限规定,最终彻底地废除了干部职务终身制。领导干部职务终身制彻底地废除,保证了党政领导干部职务包括党的最高职务在内的更迭轮替制度化、有序化。
我强调这一点,是想表明中国的政治是有发展的。这30年来,中国共产党最高领导权的移交,是最平和的移交。毛泽东时代不存在领导权的移交问题,毛泽东是到死的时候还在想掌握最高权力。华国锋是通过类似政变获得政权。以后的交接,相对而言,拥有政治上的持续。例如,1980年9月,邓小平辞去国务院副总理职务;
公务员制度也是目前中国的一个很重要的制度。中国的“公务员”,按照
这个制度起到了一定的作用,我还是比较看好这个制度的。当然,这个制度也有一些漏洞和缺陷,但它终究提供了一个相对公正的平台,给了社会下层民众一个通过自己的努力进入政治社会的机会。只要通过努力攀援到权威阶层的道路不被堵塞,制度化地吸收和容纳更多的体制外的社会力量,就不至于使他们走到反体制的轨道上去。昨天我在讲到中国社会哪些人容易出现不满的时候,我讲到了底层知识分子。他们中间的许多人就是现在大学毕业后找不到工作的人。从理论上讲,这些人对体制最具有批评精神的人,也是最具行动能力的人。这一点,共产党的一些官员认识到了。公务员制度也会在一定的程度上消解他们的反体制的行动。当然,公务员并不是好考的。但这种相对公平的体制使得个人因自身经历的坎坷和情感的挫折不会发展成为对现有体制的批判和反抗。所以,公务员制度的发展,对中国政治的稳定可能会起很大的作用。
第五,国家机器和意识形态控制逐步转向依法治理,公民参与有所扩大。
1、国家机器意识形态对社会生活和政治生活的全面控制状况有所改变,运动式的动员方式向公民制度性参与的方向发展。以前,国家对人实行完全的控制。改革开放之后,经济的发展使人的流动开始出现,每个人都有一个身份证,拿着身份证就可以到全国其他地方。这种控制力度的减弱是经济社会发展的必然结果,它使得人们建立在原来强制性政治认同和人为性人身依附基础上的人与人之间的关系发生重大转变。当社会发展时,“单位”所具有的限制作用也发生了很大的变化。所以,原来靠运动方式动员老百姓的方法现在就很难实行。共产党提出要按法律依法治理国家,这说明它已经感觉到,原来依靠意识形态进行统治的办法现在不行了,因为我们不再相信空洞说教的意识形态。它必须寻求新的方式获得政治认同和权威。
2、中国公民的选举性参与没有实际性的发展,领导干部基本上实行的还是内控式选举。在实际选举中,省长选举绝对不会有两个候选人,省委书记更不必说了。省委书记选不选都没关系,因为根据党章,上级党委可以指定下级党委书记。但到了县、乡镇一级,选民就可以通过制度化的渠道,把他们不满意的候选人选下来。但在实际选举中,上级对下级的控制使得真正公正的选举难以实现,政府可以通过其他变通的措施违背选民的意愿。可以说,公平公正公开的选举制度在中国还没有真正地实现。在调查中,我发现一个很有意思的文献。县在每次选举时都要拟定相关人选名单,并向上提交报告。市一级批示说,你们的名单我们同意。假如这次全部是按照这个名单选举的,报市委“备案”;假如不是这个名单,要报市委“批准”。也就是说,如果不按照原定的名单选,选了没用,还必须经过上级部门批准。所以我认为国家政权层面的选举制度没有实质性的发展,它还是基本上被控制了。
3、村委会选举有所发展。村民委员会每届任期3年,从1988年《村民委员会组织法》试行至今,中国绝大多数省份已经完成了五次以上的村委会换届选举。目前,中国有村委会66 万多个,村委会干部近320万人,80%的农村基本建立了村民会议和村民代表会议制度,涉及近64600万人。在湖北,研究村委会最有名的是华中师范大学的徐勇先生。但村委会的问题不是政权问题,它是社区问题。也有人认为,有没有选举没关系,只要村庄有一个和谐的生活就可以了。但总而言之,在村级层面上,公民参与有所扩大。
前几天我看到中共中央党校副校长
二、发展的方向和路径
现代中国政治现实的发展方向怎么样?这个问题争议很多。前几天北京有一个,会上有一个非常有名的人叫张五常,他讲了一段非常有意思的话:中国三十年来已经产生了世界最好的社会制度。他的主要论据有两点:中国的经济在高速发展;中国举办了有史以来最好的奥运会。实际上这是不正确的,因为在共治式威权体制下,存在着一些它难以克服的问题。
第一,国家政治的统一性有所减弱,压力型体制及增压体制没有得到根本性的改善。
这主要有四个方面。首先,中央自上而下施压,导致的是压力的转移,而不是压力的消解,而且压力最终还是转移到中央。其次,中央自上而下施压,不仅不能消解压力,反而会增加压力,而且增加压力的最后着力点也是中央自己。再次,我们姑且称之为“地方政府悖论”:既看不到对本地人民负责,也看不到对中央政府负责。最后,因此,中央在信访问题上自上而下施压,本意或许是让地方政府在本地熄灭民怨的火焰,结果却很可能是引火烧身,使民众产生反体制的思想和行动。
中国的很多政令是不通的,上面讲的和下面做的是两回事。这表明了中国政治制度的减弱和增压体制的存在。我们所有重要的问题都是按一票否则来考虑的。如果做不好,就否决官员的政治前途。这是一个非常大的问题。这表面上使中央具有了很高的权威,但却导致压力的转移,并且最后的着力点也是指向中央。“压力体制”是著名的政治学
第二,各级领导人的自利化趋势明显,政治家缺失,政治领袖的权威流失。
对于各级领导人的自利化趋向,大家可能都有所了解。每个领导人,他们首先要照顾的可能是他们的后人。我经常讲一句话:谁敢去把中央领导人的孩子在干什么列出来,谁就是中国最伟大的学者。没有一个人敢做这个事情,没有一个人能做这个事情。我们今天嘲笑陈水扁,说阿扁,你的儿子去美国上学却买了座房子,但中国领导人的孩子在干什么,我们不知道,也无从知道。中国最近十多年来,许多腐败案的高层领导人告诉他们的孩子,要把钱转移到国外去。什么原因呢?他们的自利行为使他们只想到自己的利益,这可能符合制度经济学中的“经济人”假设。
一个真正意义上的“政治家”,应具有一个长远的理想目标或核心价值,他不会在意眼前的各种困难、误会、甚至攻击和人身安全,而是百折不挠追求理想,不会追求一些通俗的财富或权位,有一条很清楚的道德伦理底线,有感动人的“精神的力量”和“人格力量”,有领导能力和高瞻远瞩,意志惊人,果敢坚定。威权政治中一个很重要的问题是必须有一个政治上的领袖,而中国没有这样一个威权的领袖,呈现为“共治”式的态势。目前,中国已经不再是英雄时代,英雄时代已经过去。但有人却在制造“英雄 ”,即最近网络上在搞的“粉丝团”。这实际上是政治的娱乐版。我们可能对胡锦涛和温家宝充满着一种信任,感受到温家宝在地震的废墟前的痛哭,并深深地触动了我们心中的某根神经。但当一个政治家与娱乐版的“粉丝团”相混淆时,政治权威就消失了。因为一个威权体制的政治家给我们的是一个有坚定信仰的政治家的形象。在我心目中,中国这五十年来最伟大的政治英雄有两个人:一个是悲剧色彩的彭德怀,一个是喜剧结果的邓小平。邓小平具备一个大政治家的气质,他能够把国家的方向扭转过来。不管在扭转这个方向的过程中出了多少问题,他终究敢扭转过来。这就是大政治家。比较而言,彭德怀不一定算是大政治家,但他终究具有一个政治家的骨气和勇气,他敢讲真话,敢于面对底层民众严酷的生存现实,把看到的真实的状况反映到最高领导人那里,并据理力争。中国现在没有扭转方向的大政治家,没有一个使中国的发展方向与世界发展方向基本相一致的政治家。大政治家的一个特点是,他能使我们的社会发生某些重大转折。现在我们看不到这样的人。这是一个平庸的时代。没有英雄的威权,其政治领袖要承受更多的压力。
第三,权力资本化趋势更为明显,经济强势集团对国家政治的非制度性影响加强,社会大众的政治影响力持续低迷。
威权政治的一个很重要的问题,是会出现更多的腐败。中国现在“权力资本化”的问题已经非常明显。“权力资本化”指的是国家公务人员利用手中的权力为个人和家庭或者为和其有关的利益共同体谋取特殊权益,最终为其带来资本上的收益。昨天我演讲时公布了一个社科院调查的数字:中国有多少亿万富翁?他们是什么人?结果发现90%是高干子弟。不是高干子弟的,现在都开始依靠权力搞项目、搞房地产、搞工地发财。关于“权力资本化”,论述得最好的是何清涟,她最早分析了权力转变为资本的过程。当然,我们要注意现在出现的一个新问题“资本权力化”。“资本权力化”指的是个人或者利益团体为了谋取更大和更多的利益,或者保护其个人以及利益共同体的既得利益,利用其手中的金钱(资本)为其个人或者代理人谋取政治利益,从而实现资本的保值和增值。权力与资本的相互转化在目前中国的威权政治下是一个非常明显的现象。中国许多政治学家、社会学家通过研究得出这样一个结论,在威权政治下腐败是难免的,中国社会在转型中是没有办法克服腐败的,关键是要适度的一定范围可控的腐败。这受到许多批判。但这个威权政治是无法有效克服腐败的观点则是值得肯定的。
第四,制度化的公民参与渠道和方式不能适应新技术的发展。
新的科技的发展使威权政治受到了挑战。据统计,截至2007年6月,中国网站数量已经达到131万个。这其中国内个人网站的数量已经突破了3000万(2006年6月的数字)。截止
第五,民众的政治信任和政治认同流失严重,群体性事件增加,反体制倾向增强。
根据中国国家有关部门公布的资料,最近十年来发生的群体性突发D0圆愦巫畹汀F┤纾?诿拦??哉?尾宦??3;桓隽斓既司土耸隆D峥怂伤?攀录?涂肆侄倮?疵攀录?⑸?耍?苌儆腥伺?烂拦?裰髦贫取6?谥泄??芏嗳瞬宦?霰鹆斓既耍?秃苋菀鬃?投哉?稣??逯频姆吲?????锩?蛘呱?遥??驳秸?稣??逯疲??驳蕉怨?夜餐?迦贤?S捎谒痉ㄖ坪庵贫鹊牟淮嬖冢?胤秸??灰?趾米罡叩本郑?斓既顺3:苣殉械U?卧鹑危?驼庋??蘼凼羌页な酵?ㄕ?澹?故枪仓问酵?ㄕ?澹?寄岩员苊庵种直?缟?省