• 制度变迁与村庄利益博弈——关中地区村庄修路的事件与过程   
      田雄、王思明 

     
    引言

    大到国家,小到村庄,不同层次相邻的主体,会产生包括合作、冲突与竞争等各种各样的互动关系,这也是一个关乎社会秩序的普遍性性问题。其中互动主体最理想的状态便是达成合作:以各自的利益需求为导向,协商、沟通和交换,以达到共存和发展的目的。而合作总是需要一定的制度规范,并且要求合作的主体服从和遵循。在全面取消农业税之后,为进一步促进新农村建设,在跨区域的基础设施或发展项目投资中,不仅需要国家与农民之间的纵向合作关系,更需要作为主体的村庄之间的横向合作。

    基于此,本文关注的问题是:国家治理制度如何影响乡村区域治理秩序的?在税费改革后的新农村建设时期,形成良好的乡村区域治理秩序何以可能?笔者通过追踪调查和实地观察访谈的方法获取资料,以关中地区新农村建设中两村之间的道路修建进行个案分析。重在探讨国家乡村治理制度变迁对村庄之间的关系影响,从而跳出原有“国家——村庄”分析框架中对单一村庄内部农民个体关系层次进行分析,试图在“制度变迁——村庄互动”研究的分析框架下探讨。

    一、事件背景与博弈过程

    笔者实地调查的案例发生于距西安市西北方向约100公里处关中地区Y县的郭村和南村之间。郭村坐北向南,以郭姓为主。南村则居其正南1公里处,以郑姓和田姓为主。两村世代以耕地相互接壤,可以说是鸡犬之声近可相闻。主要经济来源都为青壮年劳力出外打工,种植小麦为主,两村人均收入约1000元。因此从农业产业结构和农民经济收入水平可以看出,二者都属于经济欠发达的落后地区,具有较强的同质性。

    2006年初,南村周边的村庄都已确定将原来的乡村道路修建为柏油路,到了2006年5月底已经完成(南村当时没有被Y县县政府确立为基础设施建设投资重点村)。为了能够解决郭村与南村道路修建问题,南村村主任利用个人关系争取到项目。在“跑项目”的过程中,南村干部花费了较多的时间、精力以及金钱,而郭村没有任何形式的资助。根据Y县交通局于2006年4月9日制定的《S村道路建设项目实施方案》,两个村庄之间的道路确定为“郭南路”,工程原定于2006年7月1日到8月1日竣工。

    在郭南路项目确立之后,Y县交通局在原来两村之间旧路基础上准备铺设柏油路。但是,在道路途经的一部分东侧紧靠黄土沟边,西侧紧靠黄土崖,存在重大安全隐患。于是,南村村干部申请Y县交通局重新规划路线,新路线的申请使两村之间的利益之争正式拉开了帷幕。因为占整个郭南路全段的四分之一强的路线中有500米左右的公路在郭村地界之内,需要占用郭村的耕地,包括两亩多小麦和树苗,就此郭村强烈要求南村必须补偿土地和青苗损失费。南村则认为:“公路属于公益性的东西,郭村人将来也走,况且在郭村地界内理应不赔偿。”对此,郭村的态度依然,坚持要求赔偿。从2006年7月南村申请新路线起,一直到后来的四五个月之内两村在是否赔偿的问题上仍然没能达成一致。直到2006年12月份,Y县交通局按照新路线进行道路规划。他们认为“先把路线确定之后,你们慢慢协调”。郭村村主任则认为:“当时我们郭村在修路的时候,本应承担一定责任的周村也没有出石料。南村虽然说得有一定道理,但是如果我答应了,那我就成了卖国贼了。”

    2007年春节期间,南村村干部继续在市公路局“跑项目”,以便确保资金能够及时到位。当确定在3月份动工的时候,面临时间的压力,南村答应了郭村的赔偿要求,但是其前提条件是“按照原来的地界,在谁地界内谁负责投劳力。”因为按照目前乡村道路修建“群众搭底子,政府铺面子”的思路,农民负责路基的成本,政府负担路面硬化等费用。但郭村未能答应。无奈之下,南村寻求镇政府出面协调,得到的答复是“你们自己看着办,该赔偿就赔偿,只要把路修了就行。”

    面临工程开工日期的逼近,南村最终以给郭村划拨三亩耕地,给郭村村民赔偿950元钱的青苗款为处理结果。到2007年3月初,郭南路工程正式开工,在机械难以操作的地方需要投入大量的劳力。但由于南村劳力较少,致使1公里的水泥路工程修建长达两个多月,到六月初夏收时才仓促通车。如果从郭南路项目批准时算起一直到通车,长达14个月。其中,郭村与南村之间的利益协调时间就达10个多月之久。

                           二、制度变迁与村庄记忆

        面对郭村人“没有成本投入,反而走路”的现实,南村人不禁打开了记忆的闸门,怀念起集体协作的时代。笔者通过村民口述的方式了解到郭村和南村之间的关系。建国之后,围绕原来古县城遗址形成有三个行政村,共有六个自然村(村落)。现在的郭村曾命名为西邑,包括上郭村和下郭村,以郭姓为主;周村曾命名为东邑,包括周家和东村,以周姓为主;南村曾命名为南邑,包括南村和田村,以郑姓和田姓为主。在不同时期不同的制度影响下,六个村庄也都有着不同互动关系。

    (一)人民公社时期

    1958年《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》颁布,该决议认为人民公社是形式发展的必然趋势,在农田基本建设和争取丰收的斗争中,打破社界、乡界、县界的大协作,使组织军事化、行动战斗化、生活集体化成为群众性的行动,形成“三级所有,队为基础”的体制。在郭南两村所在地区,也是如此,形成了“GJ人民公社——三宜生产大队——生产队”三级行政级别。当人民公社制度在全国轰轰烈烈的开展之后,三宜大队也改为三“谊”大队,意思是原来的三个行政村友好合作,共同进行大生产。六个自然村也就是六个生产小队,按编号排序。这种政社合一的体制形成的权力格局呈现出“层控性格局”,公社是生产大队和大队的上级,生产大队是中间层次的组织,是当时惟一合法的村级组织。生产队则是人民公社的基础,掌握着所辖范围内的土地所有权,支配着本队所有的劳力。同时享有一定的组织生产、经营管理和收益分配的自主权。但所有活动都是在公社、生产大队的领导之和直接控制之下进行的。也正是在这种“层控性”的权力格局之下,生产队与生产队之间,也就是原来的不同的村庄之间才有制度约束进行生产协作和相互交往的机会。

    1960年代初,全国范围内大力进行农村水利设施建设。在三谊大队的郭村和南村之间的农田,原来都是东西走向的深渠,每当下雨的时候,水土都是自西向东流,人称“三跑田”——跑水、跑肥、跑土。为了改变土地耕种条件,在GJ公社的指令下,三谊大队决定进行“水保”工程(水土保持工程)。面对两三千亩的土地,实行各个生产队全部投劳,齐心协力搞好农田基础建设。当年大队会计刘某说:“当时的场面很壮观,红旗飘飘,社员的干劲很大。上工一条线,下工流水线。大家争先恐后的完成任务。”“如果上工迟到除了背诵毛主席语录之外,还必须接受批判,迟到的人就感到非常羞耻。劳力比较弱干活慢的人上工时候还带着干馒头。”现年五十多岁的白姓妇女回忆到。

    “文革”期间,水土保持工程、公路修建在三谊大队仍以集体化方式继续运作,每年夏末秋初进行一次,轮流在六个自然村(生产小队)进行。在这种集体劳动过程中,农民之间能够进行交流,在整个生产大队中也就形成了一个完全的熟人社会。现在五十岁以上的农民中,大都认识其他村子村民,谁家儿娶女嫁事宜都比较清楚。

    “当时,三谊大队的集体经济发展的顶峰时候,不仅有拖拉机,还有汽车,机械化程度在当时的条件下还算是很高的。在大队驻地郭村,当时有综合厂、给牲畜配种的配种队、铁匠厂、还有医疗站等其他方面与农民生产生活息息相关的设施和机构。当时Q县(位于Y县的南部)的农民也到这里来看病住院。”曾担任大队支部书记的郑某回忆到。

    (二)村民自治后税费征收时代

    1978年,家庭联产联产承包责任制逐渐在全国范围内推广。1981年三谊大队开始分地到户。1983年,《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》规定,原来以“三级所有,以队为基础”的人民公社开始退出了历史的舞台,依赖于行政权力的高度集中并强力执行的运作机制也开始逐渐退出了乡村社会。三谊大队分解为三个行政村,回归到集体化之前的三足鼎立格局。

       1984年到1987年,郭村和南村还保持一个共同的党支部。这时,“两个村子之间的党员也就是开会时叫到一起聚一下。这只是挂个名,生产各自独立。”1987年《村民委员会组织法》(试行)颁布,乡村之间的关系成为“指导、支持和帮助”的关系。至此,郭村和南村共同党支部也开始分开。这也标志着国家权力在两个村庄之间不再重叠,而是各自为治。

    1984年六年义务教育制度开始实施。三个村经过乡政府协调,共同集资建成一所六年制的小学,取名“三谊小学”。除此之外,还有延留下来的“水保工程”和农田基建工程项目(这是指将农村的旧宅基地还作田地)。但已不是每年都进行,而是根据各村申请项目的情况由乡镇政府决定。在各个村子轮流进行,保证劳动平衡,即让各个村庄都有一种公平感。以便集中力量来解决单独一个村庄难以解决的问题。

    在这一时期能够组织起农民进行村庄之间的集体协作,主要在于农民有“义务见勤工”制度,国家规定农民必须一年参加义务劳动十个劳动日。同时农村干部和乡镇还有“三提五统”等各种各样的收费项目,到了年底再进行农户劳力投入平衡结算。因此,农民必须积极投劳,否则就得交钱。当时村庄干部和乡镇干部以此制度约束农民,从而才能够保证村庄之间的集体合作完成各种基本建设任务。

    (三)后税费时代的新农村建设时期

    2006年底全面废除农业税。在农民负担减轻的同时,基层政府和村集体却没有了更多的收入来进行村庄基本设施建设投资。在西部贫困地区,导致基层政府作为国家权力的代表,在财力有限的现实情况下,削弱了基本的公共服务能力。村干部丧失了原来控制农民的各种手段,在不能有效调动农民参与的积极性情况下,集体经济匮乏村庄在公益事业中也不能有所作为。

    “现在没有无偿劳动了,农民都是掏钱才干活,好事最后都没人弄了”,“现在村里的公益事情越来越不好干了。”乡镇也不能以指令的方式让农民投劳,农民和乡村干部之间因税费改革而几乎没有关系。其实也就是从1996年之后郭村和南村之间就再也没有水保工程了,义务工制度的取消更加强化了单个村庄内部和村庄之间这种“好事没人干”的趋势。以至于在新农村建设初期修建共同走的一条公路也没有了村庄之间的合作。在本文案例中,南村作为郭南路项目的争取者,承担了项目确定的前期成本。在公路修建的过程中他们认为应该实行成本分担制。但是,郭村采取拖延和阻挠的策略,最终迫使南村全部承担公路修建的机械费用成本和工程队生活费用。

    三、村庄疏离的后果与诱因分析

    前文通过对中共执政以后郭村与南村之间关系的历史演变与梳理,可以看出,两个村庄之间是一种因国家在乡村治理制度的变化,而产生了强权主导下的结合到弱权自治下的疏离过程。进入税费改革后的新农村建设时期,之所以出现上述不合作的现实困境,正是由于基层乡村治理制度变迁起到诱因作用。具体可从三个层次进行探讨:

    村庄:以村庄共同体为特征的利益单位分化。

    一般认为,土改之前的村庄,国家权力没有能够真正进入,村落处于“自组织”状态。从土改开始,国家权力全面直接进入村庄,权力以制度的形成为手段达到顶峰,人民公社制度建立,村庄处于一个“被组织化”的状态。除了国家为满足自身工业化目标的因素之外,农民的小农意识也为这种制度的建立创造了心理需求的空间。然而,随着工业化目标的逐渐实现,小农经济赖以生存的土地制度发生了转变。人民公社制度解体,村民自治制度最终取代了以集体经济为基础的“集权式乡村动员体制”,它是对村民个人权利和保护制度的制度性承诺。这极大改变了建国以来乡村组织状况和乡村治理制度。原来生产大队的解体,被多个行政村所取代。原有的国家权力主导乡村治理格局转变为单独行政村自己的内部事务。这样,原来以生产大队为单位的利益主体就疏离为多个以行政村为单元的利益主体。

    从文章案例中,郭、南和周村姓氏分析,是以血缘和地缘而形成的典型的传统村落。正如日本学者利用“满铁”调查资料研究认为,华北村落是具有高度集体认同感的内聚团体,是一个村落共同体。在有限的聚集空间内,也就是一个社会单元。郭村和南村在道路修建过程中,无论是村民还是村干部,都立足于维护自我村庄的利益,极力避免自己的村庄要付出劳力或费用。

    治理范围的缩小,行政层级的减少,使乡镇一级代表的国家权力能够直接与行政村一级(而不是原来的生产大队)形成“指导和协助”关系。其结果使原来“铁板一块”的生产大队结构瓦解,回归到原来的后集体化时代的疏离状态。这时,在国家自上而下的配置有限资源和众多村庄争取这些有限资源时候,他们会从本村庄的利益出发,漠视村庄之外的利益。南郭两村村支书和村主任作为小农中的一员和各自村庄利益代言人,以及周村在修路中的最先搭便车的行为,其认知范围和行动单位无论如何扩展都是以“私”的我为中心。由以家庭为中心的初级群体关系扩展到村落的次级群体关系,在面临现实中需要支付修路费用、出劳力利益选择时,他们理所当然的从“家”的利益范围出发,立足于村庄自身利益,强调各自地界范围内的利益,使整个谈判过程异常艰难。如此,村庄之外也不会自觉形成相互合作的秩序。

    基层官员:理性选择行为的存在。

    村民自治制度的实施是在村党支部存在的前提下进行的。正是通过最基层党的权力系统,通过领导和协助村委会工作使国家权力由人民公社时期进一步下沉到村的层次。基层政府官员是国家权力的代表,但是,国家权力的下沉和治理理念的转变并不代表着乡村政权的服务能力的增强。基层政府的服务能力指政府能够转变自身的角色,将其定位为依据一定的法律制度为乡村社会进行制度供给、公益事业建设和基础设施等公共产品的可能性。而这种服务能力强弱主要依赖于基层政府财力和政府官员即服务主体的行为选择。

    当农民缺乏合作意识,乡村治理秩序难以自觉生成时,就需要外部力量进行干预和介入,尤其是当两个以村庄为利益单位在进行博弈时,就需要基层政府作为博弈双方的裁判进行利益协调的制度供给,主持公平和维护秩序。“社会公正、合理的前提在于所有有社会成员面前都有一个相对客观公正的标准——即制度,并赋予它权威”。然而,基层政府没有为利益双方进行制度供给和进行协调,反而成为坐收渔翁之利的角色。南村村主任说:“协调修路的时候也是各级政府换届选举的时候,许多政府官员忙于个人前程没有时间处理这事情。最后让乡镇干部出面,每次都要请吃饭喝酒,还是解决不了。”而基层干部则认为:“我们要的只是结果,把修路这件事解决了,至于村庄之间的协调过程无所谓。”“这样处理的方式不大公平,但作为政府我们主要是把路能否修成。”有村民又怀念起以前:“人民公社时期干部都是骑自行车来村里。哪像现在乡镇政府干部要么坐小车,要么骑摩托,咱还从来没见过面④。”

    国家:刚性的惩罚与激励机制的缺失。

    建国之初,“国家——村庄”呈现出合作响应状态,农民参与劳动积极性高涨[7]。在人民公社体制下,国家强权主导和全面控制农村,可以借用工分激励和批斗、背毛泽东语录约束农民参与劳动。在“三提五统”和村民自治时期,国家各级政府可借助税费征收手段要求农民参与到水土保持、集资建学校公共工程中。全面取消农业税后,农村义务工制度也被取消。尊重农民的意愿,让其自愿投劳,然而在南村、郭村,召开村民会议或集体劳动时,农民能够坐在家门口晒太阳、打麻将也不愿参与。村干部也不能再以各种政策制度作为依据要求农民参与,即使有一事一议制度,也难以召集农民坐在一起讨论公共事务。在村集体几乎没有经济收入的村庄,更是难以调动农民劳动的积极性。农民以“拖”与“赖”的态度应对村庄公共事务,并非是在义务工制度取消之后的反映,而是在人民公社时期就以“磨洋工”的形式就已经存在。但是那时却有着外在的强权控制制度存在,农民的消极应对公共事务还并没有成为普遍事实。  

    面对两个村庄因公共利益却基于自我利益单为进行博弈,基层政府没有成为协调利益之争的裁判,却在政绩追求下,一味关注结果,而忽视事件过程。国家又取消了最基本的让农民参与自己村庄建设的治理手段。在村庄利益博弈、基层政府理性行为选择和国家要求农民参与劳动的刚性制度的缺失等原因之下,最终呈现出多种力量博弈,乡村区域治理趋于无序的状态。在不同制度背景下,农民自身的合作能力、合作意识和协作精神都因缺乏相应的机制没有得到培养和实践。在新农村建设资源整合和配置过程中也是如此。

    四、结论与探讨

    笔者通过对关中地区三个村庄在建国之后的关系演变进行考察,其推论范围和意义不可能适用于整个非均衡发展的中国乡村社会。但我们仍然能够发现不同历史时期的制度作用下,村庄之间关系不同为农村提供公共产品的水平也不同。建国初期,战争时期形成的动员体制承继下来并制度化,形成了下派工作队、行政体系建构与群众参与相结合的动员模式[8]。通过这一模式,行政机制得以全面迅速向乡土社会渗透。在人民公社时期的乡村社会内部,靠“三级所有,队为基础”的强权主导模式,仍然能够依靠这种治理模式动员农民参与到公益事业中来。除此之外,就是在这一基层组织内部,由于记工分、批斗会等选择性激励机制或者惩罚性机制的存在,使无数分散的小农依靠自己力量无法解决的生产和生活问题得到解决,从而能够以较低的治理成本和高效的调动和整合资源,来满足农民的需求。

    而后,随着国家权力的收缩,由计划经济进入市场经济的转型过程中,土地承包到户、建立乡政府和村民自治等一系列的制度的实施,使农村公共产品供给状况发生了极大变化。而在作为欠发达地区同质性较强的乡村社会,传统的乡规民约和伦理道德正趋于弱化,现代化的契约、法制和合作秩序却未自觉生成。因此进入村民自治时期之后,村庄之间的关系呈现出疏离状态,丧失了原有的横向合作关系,“让相邻几个村庄共用一个水井,但都因谈不合而作罢。”

      Y:乡村区域治理秩序

                                                                       Z:公共产品供给成本

    第四象限        第一象限

                           X:国家制度

     

    第三象限                 第二象限

     

                  图1:国家制度与乡村治理秩序关系示意图

    纵观不同时期的制度对乡村区域治理秩序的影响,进而影响到乡村公共产品供给成本。其中关系如图1,国家制度(X轴)作为自变量,而乡村治理秩序(Y轴)只是因变量,Z轴代表X和Y轴共同作用后公共产品供给的成本,包括社会成本和经济成本。在第一象限,国家如果能以完善的激励机制作为诱导,乡村本身的风俗、道德能够发挥正功能时,乡村公共产品供给成本可能最低,效率最高。而在乡村区域治理秩序难以生成并发挥作用下,国家只有通过调控制度的强度、刚度和密度才能达到提供公共产品的目的,而这时的乡村区域治理秩序只是一种被动的产物,如居于第二象限的人民公社时期。国家支持力度较弱,主要依靠乡村居民自己提供公共产品,如第四象限的村民自治税费征收时期。当前,乡村人际关系交往理性化,村庄之间相互疏离,不能自觉生成横向合作的秩序,尽管国家单向加大对“三农”投资力度,但是缺乏对农民个体和基层政府一定的约束和激励机制。

    因此,税费改革后的村民自治和新农村建设初期,属于第三象限,即公共产品供给社会成本和经济成本较高,农民的主体性没有有效发挥。这一时期,随着国家“反哺”农村和农业的力度加大,涉及多个村庄的区域设施建设和发展的公共项目增多,村庄之间的合作秩序难以自生,而基层政府却又未能给这种疏离状态的村庄提供相互协作的制度和机制。乡村区域治理的无序与村庄之间的博弈,导致农民主体意识和责任意识有所淡薄,乡村治理社会成本与经济成本增大和效率降低。

    中国改革自农村改革始,而今农村改革也是中国改革难点之一。当前的新农村建设作为国家实现现代化的重要组成部分,需要形成以农民为主体的多方参与的农村管理体制,即达到国家制度的完善和良好的乡村治理秩序生成的第一象限。康芒斯曾指出,“集体行动还不仅是对个体行动的抑制和解放——它是个体意志的扩张,扩张到远远超过他考自己的微弱的行为所能做到的范围。”因此,作者并非是要逆历史发展规律回归于人民公社时期,也并非提倡目前实行的合村并组的政策。笔者建议,国家作为制度供给和树立制度权威的主体,需要加强国家的主导性,形成村庄层面甚至更高层次的集体行动才能解决乡村区域内的公共产品供给问题。以市场经济为导向,以村庄在生产结构调整方面的合作为起点;重新思考和完善符合农村实际情况的农民投劳制度,加大培养农民的合作意识和提高农民的合作能力;强化基层政府积极构建村庄之间在公益事业建设中的协商、合作机制的行政责任。立足于乡村发展的实际情况,国家通过外在的“强性”制度供给,诱导和培育乡村自有区域治理秩序,只有如此才能与现代化国家建设与公民社会培育和建设的方向相一致。

     

  • 责任编辑:李宽
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