王琳:浅谈新农村建设中农民建房规划中存在的问题及对策
——以鄂州市花湖镇为例
鄂州市08级选调生 王琳
区域情况:湖北鄂州花湖镇位于鄂州市最东部,地处沪蓉高速与大广(大庆—广州)高速交界处,是黄石长江大桥桥头堡地区,南入黄石迎宾大道,与黄石市城区相连,是鄂州市“一体两翼”经济发展区的东翼,武汉、鄂州、黄石三个城市的中心地带,武汉一小时经济圈的核心地带。距鄂州市区20公里,距武黄高速公路出站口仅50米,距黄石长江大桥仅1公里,距黄石外贸码头5公里,距武汉天河机场70公里,距武九铁路5公里,距京九铁路30公里,与即将建设的鄂东长江大桥擦肩而过,区位优越,交通便捷。花湖镇人多地少,特别近几年境内花湖开发区项目开发用地急剧增加,耕地保护形势严峻。当前花湖开发区总体规划较为科学详细,但是农村总体规划和村庄建设规划滞后,尤其是农民无序建房与耕地保护的矛盾日趋突出,给花湖镇耕地保护带来更大的难度和压力,这些已成为花湖镇农村土地利用低的主要问题之一,也是湖北相当一部分乡镇耕地保护面临的主要问题,对这个问题作一些积级的探讨是很有意义的。
花湖镇农民建房基本情况
作者在花湖开发区建设规划管理部门工作期间,就花湖镇农民建房问题进行了一些调查,对农民建房问题有了一些深入的了解。从现状看,目前花湖农民个人建房用地面积偏大(多为200—300平米/间);新农村建设和工贸新城基础设施建设新生用地多;老村庄改造利用规模小,中心村集聚布局不明显;新农村村庄建设规划滞后,庭前屋后浪费土地现象严重。当前对农民建房用地如不采取强硬有效的措施和办法,将会成继工业项目用地之后的又一用地“大户”,成为耕地保护“红线”前的又一大敌。
花湖是一个半水半丘陵地区,总人口30741人,全镇总户数6187户,调查中统计发现花湖农村建房情况整体呈现以下主要特点:
一是分散选址、分布杂乱。花湖镇现有8个行政村和一个农工商总公司,村民住房主要集中分布于花湖开发区主体街道和一些自然街市,农民原来建房没有统一规划集中建设,选址多数选择在自家的自留地、承包地或交通较为便利的村道,自然街市两侧,绝大多数的农民特别是偏僻村的农民受土地、交通和资金等多种因素制约,无法离开本自然湾或小组,在居住地建造房屋时常见缝插针,呈现出星罗棋布、分散杂乱的状态。
二是新房数量多和占地面积大。全镇农村人口基数庞大,户数多,调查数据显示,全镇2007年农村农民建房用地总面积已超过2007年计划用地指标,这几年花湖项目开发力度加大后花湖农民建房占地面积年增长率特别快。
三是随意性强,监管困难。村民建房主要选择在自留地、承包地或房前屋后的空闲地,由于房屋工程量少,施工难度不大,建造周期较短,虽然用地审批严格,但是由于村民法制观念淡薄、政府监管能力有限等原因,只要村民一旦筹措了足够资金,就择日而动,想盖就盖,具有很强的随意性,经常出现未批先建少批多建的问题。
上述问题,主要有以下几个方面的原因:
一是建设用地指标有限。花湖开发区为省级开发区,每年基本农田保护面积较大,在这样半水乡半丘陵的地区,农民建房用地不是山就是基本农田。开发区建设工业和房地产项目增多后,用地指标多数分配给这些非农用地了,农村集中建房用地指标相对较少。当前国家新农村政策很优惠,农村人口回迁数量不断增加,用地需求大增,而土地是不可再生的资源,随着开发的进行土地面积只会越来越少,人多地少的矛盾日益突出。
二是农村经济收入有限,建房不想增加规划成本。目前花湖镇村级收入普遍不高,用地调整、置换需要支付数额较大的土地补偿费用,旧村改造也需大额的拆建费用。不同层次的建房需求及实施新村规划所需庞大的经济开支与农民现有的经济能力产生差距,致使新村建设规划难实施。如果没有政府来统一规划,牵头实施、财政补贴,新农村规划就难以为继。
三是目前部分村庄新农村建设规划的编制实施没有切合地区实际。2006年,根据国务院土地调控的要求,鄂州市各乡镇、村都开始着手编制村庄建设规划。目前,一部分行政村已编制完成,但存在有以下方面问题:
1、新农村建设规划超前或滞后,与农民当前实际建房需求有矛盾。目前的乡镇土地利用总体规划多是至2020年的规划,具有超前性、前瞻性,与农民当前的经济承受能力、思想观念总体水平形成一定差距。例如按新农村规划要求,几个自然村要合并成一个中心村,农户建房规划新址就与原承包田间产生了一定距离,远的达数五六里,给原承包田的管理和使用带来不便,造成很多农民不愿在中心村规划新址选址建房。还有的村是上世纪编制的村庄规划,已不适应当前花湖开发形势的发展需要,当前新的规划还没有编制,建房审批需求相应的规划依据没有着落。
2、新农村建设规划启动地块规划与土地利用总规、农村土地承包政策的矛盾。经过调查,很多村庄建设规划中的启动地块在土地利用总体规划中的用途为待置换用地或基本农田保护区,只有在办理过农转用审批手续后方可投入使用,而农转用的审批手续少则几个月,多则几年,还不一定能办下来;另一方面由于农村30年不变的土地承包政策,使得新村规划用地中各行政村间的调整、置换存在一定难度。
3、旧村改造实施有实际困难。目前从整体来看,多数农村普遍存在空心村问题。在99年新的《土地管理法》实施以前,一户多宅现象较为普遍,很多人家有老房又有新房,这些老屋大多是土木结构的,由于年久失修及灾害等方面的原因,很多已成为破房、危房,无人居住,形成了名符其实的“空心村”。为合理、节约、珍惜及有效利用土地资源,空心村的整治,即旧村改造已迫在眉睫。按新的村庄建设规划,新村的建设布局整齐有序,势必打乱农户原有宅基划分方式,但由于农民经济承受能力及经济条件差距等原因,土地调整实施困难,旧村改造实施难度大。
五是建房审批手续时效较长。目前农民建房的正常审批程序,由农民向村委会提出建房申请,由村里审核后统一送到镇建设部门现场勘察,然后送到建设、环保、规划部门集中审批,从建房用地申请到审批,多要2至3个月的时间,从而使多数农民对建房审批时间过长产生不满。还有部分城中村农户对建房支付规划、基础设施配套等相关合法的审批费用不满。
六是农民自身法律意识和素质的原因。
1、集体土地所有制和依法用地的观念淡薄。不少农民存在着“谁耕种、谁所有”的观念,认为在自己的承包地、自留地上建房是自己的权利,还有的人私下将自己的承包田、自留地有偿转让给他人建房。非法占地建房很多是以罚款,补办手续了事,大量的非法占用土地和非法买卖土地现象就随之发生。
2、传统思想作崇。许多老村民认为祖遗老房屋是风水之源。建新房拆旧房会破坏自家风水。
解决花湖农民建房问题的基本对策
要解决当前农民建房用地中存在的上述矛盾,主要可以考虑从以下几个方面入手:
一是花湖镇村庄建设规划要与花湖开发区土地利用总体规划相衔接。解决当前的农民建房问题,首先要解决村庄建设规划要与土地利用总体规划的衔接问题。在编制建设规划过程中要进一步细化村庄建设规划和土地利用总体规划的内容,对每一个村庄的建设用地(包括旧村整理区、新增建设用地区)进行合理划定。已编制好的,对不符合建房用地要求的,抓住机遇予以修编,做好两种用地规划的衔接工作。
二是着重解决新村建设规划启动地块的用地问题。解决农民建房矛盾,要着重解决新村建设规划启动用地的指标问题。要先对村庄新村建设规划中启动地块的用地面积、所需指标进行统计,要抓紧办理该用地的地块审批手续,解决好用地指标问题。
三是村庄建设规划要与当前花湖农民建房实际需求相结合。新农村村庄建设规划的编制要符合花湖当地农村的风俗人情、居住习惯。要农民把新房建在离承包田很远的新村规划点上,除打破传统的生产生活习惯外,也不便于农田的管理、经营,农户多不愿在规划新址建房,我建议在当地农村实际情况下,对现行的新农村建设规划,循序渐进的开展,因地制宜采取分批规划、逐布实施的政策,不要急于求成做形象工程、政绩工程。
四是政府对农村的危旧村改造项目加大扶持政策。空心村问题普遍存在不仅是花湖农村的问题,也是湖北很多地方的老问题,旧村改造是缓解用地指标紧张、提高土地利用率和节约资源的最佳方式。一方面政府要加强宣传,改变农民传统思想,另一方面要加大财政补贴力度,在道路、水电等公共基础设施规划建设上加以引导,解决旧村基础设施使用困难。可以考虑发放拆迁补贴,出台集体建设、减免收费等相关政策,减轻农民拆迁压力,提高农民拆旧建新积极性。
五是严格建房审批条件,适当调整农民建房收费。首先要提高建房审批流转的工作效率和透明度,在建房审批过程中要严格建房审批条件,严格执行一户一宅制度、鼓励拆旧建新制度,把好审批关。其次,建议政府将新农村农民建房合法合规审批的优惠政策加以公示,以提高农民按规划建房建房的积极性。另外要加大处罚力度,坚决打击“未批先建,少批多建”的行为。
六是加大政策法律宣传力度。要深入农村广泛进行有关土地、规划、环保等政策的宣传工作。要大力进行《土地管理法》、《城乡规划法》等法律、法规的宣传,加强农民法制观念,预防和遏制违章建房的现象。大力宣传新农村建设规划的实施给农民、集体、国家带来的好处;让农民了解按规划建房对于提高土地利用率、提高农村基础设施的共享性、改变农村陈旧、落后的面貌具有的重大意义。