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    乡镇工作千头万绪,“上面千条线,下面一根针”,始终处于矛盾的焦点处。尤其是转型时期,面对体制急剧变革、社会利益局面的重新调整,各类矛盾日益凸显,乡镇深陷各种“两难”的处境之中。乡镇工作的“两难”已经影响到了乡镇权能的正常发挥。积极妥善地解决好乡镇工作中的难点问题,将对实现广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果具有十分重要意义。

    一、   乡政府的“进退两难”

    转型时期,乡镇管理机制尚未完善,国土、工商、财政、公安等具有执法权力的部门全都收归上级,相继实行了垂直管理。这种管理体制的运行起了一定的积极作用,是成功的。但是,这些部门由于种种原因,任意扩大统管的范围,强行将与乡村经济发展有密切关系的乡镇职能部门划为双重管理,使“权”和“利”为部门所有,而“责”却由乡政府负担的现象,从而使乡政府的协调职能受到削弱,行政权力日益弱化,造成职权行使“虚化”和“悬空”,出现责、权不统一的现象。结果,有“权”的部门管不过来且有“利”可图,而没“权”的乡政府管不着却要负“责”。以 H乡为例,H2.1万人口,耕地面积2.8万亩革开放后,村民建房增多,人均水田拥有量实行家庭联产承包责任制时为1.5亩,现在已不足1.2亩,其中建房年均约占用耕地15亩。面对农民滥用占用良田建房,乡一级政府无“法”可依,也只有望“房”兴叹。而具有执法权力的乡国土所仅有3名工作人员,面对78平方公里的执法范围,也有心无力,往往只能先批地后罚款,从而导致土地管理法律法规无法落实到位。但是,当上级审查土地流失情况时,板子又打在乡政府身上,说乡政府没有尽保护良田之责。因此可见,乡政府法治手段不配套,市场手段不成熟,人治手段违法,行政手段又无用,想管又管不到,不管又失职,不得不界于“早起来丈夫怪罪,晚起来婆婆怪罪”境地。

    乡镇作为一级政府,在基础性管理内必须具有宏观上的组织、管理和综合协调的能力。上级应该赋予乡镇政府权责统一,乡镇直属站所应在乡镇政府的统一领导下开展工作,为此应在加大对乡镇机关民主监督力度的同时,尽快打破门户之见、完善乡镇干部管理体制,切实理顺乡镇与各站所之间的关系,建立相互监督、相互促进的管理体制,实行工作考核以块块为主,监督检查备齐为主的管理办法,真正使其责权的相符合,具体矛盾的及时化解,进一步调动干部工作积极性,稳定农村干部队伍。

    三、乡干部的“左右为难”

    当前,压力型的管理体制必然导致工作中过多的强加农民意愿,过多的片面强调上级意图,乡干部总是处于“干了别人的事,荒了自家的田”的左右为难的境地。在上级的意图下,乡干部总是从事了一些吃苦也不讨好的事务性工作,给农民造成一定的经济损失和精神伤害。特别是在一些“官逼民富”的产业结构调整中,如果群众不认可,工作很难开展。结果,在群众的怨言和上级的行政命令之下,乡干部“干”了不是,“不干”也不是。总之,乡镇干部面对群众利益与上级指示时,总是左右为难,茫然不知所措。比如,H乡按照上级党委政府规定,在新农村建设中全部用鹅卵石铺路,片面追求“古色古香”的外面。这种中看不中用使当地农民很不欢迎。一是不利于农民生产生活,尤其是农民在从事农耕时特别是热天有赤脚上路的习性,不利于农民肩挑手提走鹅卵石路。二是不利于降低成本。据统计,在相同的单位面积内,修建一条鹅卵石路比修建一条水泥路的成本要高出20多元/平方米。而修路的大部分资金要依靠农民集资,因此这条“务虚”的路使农民怨声载道。农民的怨气直接向实践新农村建设的乡干部发泄,使乡干部在引导农民进行新农村建设时总是“左右两难”。由于工作性质决定乡干部要直接面对群众,身处各类矛盾的漩涡之中,不仅在新农村建设中,在其他实际工作中,群众也是稍有不满,就对着乡干部漫骂,形成“有吃有穿不怕你,出了问题要找你,不来解决就骂你,你来硬的要告你”的怪圈。再加上近年来媒体上经常披露基层干部违法行政受处罚的典型案例,受处理的几乎是乡镇一级,乡镇干部在农民心目中形成了“上级干部爱民如子,基层干部视民为草”的印象,得不到广大群众和社会舆论的理解和支持,乡干部成了“猪八戒照镜子,里外不是人”。

    因此,在规范行政行为,加大宏观管理力度,提高全方位为民服务的意识的同时,要为乡镇干部松绑减负。对于群众自己能办的事情尽量交由群众自己办理,不直接介入微观经济活动中干预农民的自主经营权,在经营项目的选择上更应尊重农民的自主权利和生产经营内容的选择权,而不必在这些方面越俎代庖,去干那些“干不了、干不好、不需干”的事情。乡镇干部要把精力放在制定规划、政策服务、解决纠纷上,力争做到凡是市场能办到的决不代劳,凡是市场失灵的也绝不退缩,帮助把方方面面的政策搞清楚,把生产销售等环节的信息收集起来,使农民在较快地适应市场。同时,坚持正确舆论导向,以正面报道为主,多宣传先进乡镇的典型经验和优秀乡镇干部的先进事迹,让全社会都理解和支持乡镇工作。

    三、财政支出的“轻重两难”

    由于乡镇抓财政工作仅仅停留在增收节支的认识上,在培植财源上方法办法又不多,而乡镇在集中资金为群众办实事上又难免会出现“轻重两难”的现状。比如,H乡在落实国家出台粮食直补政策中,按面积计算,每年直补资金300多万元。但在实际工作中,不管农民种与不种,也不管农民是全部种了粮食、还是经济作物(现在许多土地被用来种植经济作物),不管农民是自己种还是把土地出租给他人耕作,乡政府都得补给农民。这对把粮食卖给国家的农民来说,是十分不公平的。因为没种粮或种经济作物的农民,领到了本不该得到的种粮补贴;而真正种粮的农民却亏损了,并且,由于粮食价格低和生产成本高,种粮越多亏得越多。如果乡政府把这批资金集中捆绑,用于重奖种植粮食的农民,用于改善农业生产基本建设,并实行专款专用,其实际效果必然会事半功倍。也正如袁隆平先生对修改粮食直补政策的建议,即只有把钱补贴给那些真正种植粮食的农民,才可以做到既节约资金。粮补要让国家有限的资金发挥出最大的效益,要调动那些真正种植粮食的农民的种粮积极性,才能确保我国的粮食安全。但现行的粮食直补政策按农民承包土地面积计算确实不科学,不但浪费了国家宝贵的钱财,还给乡镇工作带来许多困难。当国家财力在重个体农民,轻基层组织同时,上级的考核目标往往又轻务实的工作,重务虚的工作。结果,群众需要干的实事,却没钱干(比如水利建设),与群众切身利益无关的事却要乡镇找钱干。比如,H乡每年需开支200多万元,其中真正用发展农村经济的费用仅占20%,而用于“应景式”(务虚工作)的费用高达60%。这使入不敷出的乡政府财政步入“维系艰难”窘境。总之,乡财政支出的“轻重两难”的困境,并不是乡镇单方面的原因,而是整个体制运作的问题,更是乡镇缺乏自主性的问题。

    目前,乡镇一级政权的行政职能发生转变,市场手段和服务功能逐渐增强,为农民群众生产生活服务,正逐渐成为乡镇工作的主题。乡镇干部要自觉运用市场经济规律指导农民的生产,围绕农民办不了、办不好的事情,搞好产前、产中、产后的信息、技术、资金、销售等全方位服务,强化为农村、农业和农民服务的功能。县级有关部门要加大对“三农”的投入和支持,立足本地资源优势和生产潜力,因地制宜,合理布局,制定小城镇建设、产业发展、财政税收等政策,用政策引导乡镇发展。同时,要引导农民进行产业结构调整,发展高产优质高效农业,优化农业区域布局,发展特色农业,培植具有本地特色的支柱产业和主导产品,提高农产品质量和市场占有率,全力培植税源,扩大基础财源,壮大乡镇财力。

    四、工作考核中的“虚实两难”

    H乡每年至少要接受林林总总的检查验收、评比50多场次,每个星期至少要招待各种大小小的官3次。乡领导应付检查、验收和应酬应接不暇。特别是凡事有考核,考核结果轻则受处罚,重则“一票否决”。签不完的责任状、数不清的一票否决让乡领导胆战心惊,如履薄冰。初步统计,H乡每年真正用于搞经济建设的时间不足30%,有70%的精力则用在了应酬各级各部门的检查评比等具体事务上。检查评比是推动工作的一种有效手段,其初衷是好的,但过多过滥、不切实际的检查自然滋生出诸多不必要的应酬。目前各级部门对乡镇工作的要求越来越细,农业、水利要达标,教育要验收,卫生要检查,社会治安治理一票否决。乡镇一票否决的工作有好几项,各级部门通过上级有关部门认可,频频向乡镇下达不切实际的指标、任务。关于乡镇各种责任状,大事小事均需要乡镇认真贯彻落实,干工作又没有配套。乡镇干部整日于矛盾之中,忙于迎来送往,天天都在火线上,常年地超负荷工作,有张无驰的生活,同时又要竭尽全力对付各种应酬。

    要改变工作和应酬的两难,就必须改变评议政绩的方法。在考核乡镇工作时,要避免单纯的以数字论“英雄”。考核要坚持显绩与潜绩并重,定量与定性并重,局部效益和全局效益并重的考核原则。要把干部政绩的虚实、大小、多少等真正搞清楚,以科学地考核干部的政绩。对于成绩突出,群众满意、德才兼备、经得住考验的基层干部,应予以破格重用。总之,要考核干部时要坚持正确的用人导向,严肃处理“干部出数字,数字出干部”现象。对于品行不端正又伸手要官者不予认同,并要坚决清除出干部队伍,以保证干部的纯洁性,切实建立起激励实干者的有效机制。

    打铁尚需自身硬。乡镇干部要以“人一之,我十之”的拼搏精神,知民情,化民怨,帮民富,积极为农民提供政策、技术、法律等各项服务,做到从思想上尊重群众,感情上贴近群众,行动上深入群众,工作上依靠群众,努力提高自己的执政能力和服务水平。乡镇工作主要就是面对农村、农业和农民,乡镇干部无论时间多紧,任务多重,都要花大量的时间和精力深入村组和田头地角,同农民讲政策,听农民心里话,帮农民办实事,体察群众的想法,倾听他们的意见。对农民群众拥护什么、反对什么、忧虑什么、盼望什么,领导干部应做到心中有数。干部心里有群众,群众心里才会有干部。只有干群关系融洽了,才能取得农民群众的信任和支持,工作才能打开新局面。   (作者系江西省永新县怀忠镇党委书记)

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