当前村级债务化解中的难点及对策
马敬桂 董向阳
﹙长江大学湖北农村发展研究中心 湖北 荆州﹚
村级债务是当前农村工作中面临的一个现实而又具体的问题,它既是一个经济问题更是一个政策问题。经过几年的努力,村级债务化解已取得了明显的成效。但随着化债的深入和新的形势,村级债务化解也面临许多困难和新的问题,需要多种途径和不懈努力才能解决。本文主要依据对荆州及周边县市村级债务的调查,对村级债务化解中存在的困难和问题进行分析,提出一些对策和建议。
一、村级债务化解中的难点
1、村级债务成因复杂
一是债务面宽量大。2007年底,荆州市2527个村,有村级债务的村就有2478个,村级债务率达98.4,村平债务73.9万元,其中村级债务百万元以上的就有413个,最多的关沮村债务达837万元。二是债务结构复杂。从借欠款结构看,乡村债务主要包括银行信用社贷款、内外单位和个人借款、农村合作基金会借款、向上级财政部门借款、托管改制后事业应付款。从支付的去向和欠款的对象看,包括经营支出,兴办企业投资管理费用、利息支出、教育卫生和计划生育、烈军属等福利支出、基础设施建设垫交税费、突发事件支出等,涵盖社会经济发展的各方面。三是债务跨越年代久远。八十年代初,农民负担较轻,债务较少。九十年代中后期是形成债务的高峰时期,村级大多数债务都是在这一时期形成的。由于跨越时间较大,许多债务由于各种因素的影响已找不到偿债主体,债务究竟是怎么形成的谁也无法说得很清楚。
2、债权债务核实认证难。
清理财务,认证债务难度较大,究其原因主要有五个方面。一是债务形成的时间跨度大,情况复杂,交叉往来多,以往村级财务管理不规范,扯皮债务较多。二是税费改革前村级存在一些不合理的摊派,有的群众不认账,既无法核销,群众工作又难做。三是村办交通、办电、普九等形成的债务大,债贷产生的高息群众不认账。四是外出务工人员多,签字认证难度大。如界牌村农户欠款共293户,其中就有171户外出打工,平时根本就找不到人。四是部分农户认账不签字,等待观望。有的担心签字后村里会“秋后算账”,用司法手段强制清收,有的则期望国家出台政策豁免。五是少数欠款大户、“钉子户”既不参与核对往来,也不签字。
3、部分公益事业形成的债务认定不合理。
比如普九形成的债务湖北省由省审计局派专人进行了认定,但是都是以当时账面数额为准,已经偿还了的普九债务没有算村级债务,这样无形中打击了村级化债的积极性,相当部分村偿还债务时主要化解农户个人的债务,公益性债务都不化解,都指望国家出台政策豁免。普九债务认定时主要认定了目前仍在教学的镇和管理区中心学校,已经合并、撤销了的村级中小学则没有认定。又如村级办电形成的资产全部按规定上交给了电力公司,但是村级债务却没有划转给电力公司。
4、村级资金来源有限,无力化解。
2007年,j县有集体经济收入的村172个,占总村数的42.05%,其中集体经济收入在5万元以上的村只有17个,占总村数的4.12%,集体经济收入在5万元以下的村155个,占总村数的37.93%,没有集体经济收入的村237个,占总村数的57.95%。村集体收入来源的途径主要是利用村集体现有的山地、水面、机动地、荒坡地等资源发包获得的收入。全县没有一个村是依靠自主经营或入股经营取得收入,都是发包村级资产、资源,收取一点承包费,收入结构非常单一。且有集体经济收入的村基本上债务较小,而没有集体经济收入的村级债务又较大。部分无集体经济收入的村经济运行完全依赖转移支付来维持村级组织运转,完全变为“四靠”模式,即村级运转靠“补”、债务偿还靠“卖”、公益事业靠“捐”、基础设施建设靠“要”。如石板村2007年没有其他收入来源,而村级转移支付资金只有12059元,但当年支出总额达22770元(其中3个村干部工资14972元,老干部补助700元,报刊费450元,计划生育开支650元,办公费支出1382元,其他支出4616元),当年实际收不抵支10711元。
5、新债难控
一是兴建“村村通”和新农村建设等公益事业可能形成新债。如“村村通”公路每公里水泥路基本路面预算开支20万元,验收合格后,国家补偿10万元,村还得自筹10万元。每公里油渣路预算开支17万元,验收合格后,国家补偿9万元,村还得自筹8万元。山区村村通公路的预算则更高。而村级自筹资金能力有限,很容易形成新债。S区2007年因道路建设新增村级债务521万元。
二是借款利息形成新债。如j县村级债务中借贷数额高达6723.97万元,仅支付利息每年就需要400万元,而多数村的村级收入来源有限,正常的利息支付不可避免地会形成新的债务。
二、对策及建议
1、要积极稳妥清收村级债权。在当前村集体经济比较脆弱,村级收入来源有限的环境下,化解村级债务最直接有效的途径就是清收债权还债。要适时向群众讲清债务形成原因,宣传欠债不还的危害性,坚持“认账不赖账,有钱就还账”的原则,消除部分群众尤其是一些“钉子户”侥幸逃债的心理。对农民个人的历年欠款,发动群众民主理债,张榜公布债权债务,对暂无还款能力或一次交清有困难的,由村与农户签订还款计划,分年分期偿还;对农户历年的税费尾欠,只要农户有偿还能力,就应当清收。凡是核实了的农民税费尾欠,在拨付农户粮食直补、粮种补贴、农资综合补贴、退耕还林等补贴时,可以抵扣农民的税费尾欠,所清收资金专项用于化解村级债务。对国家干部、村组干部、企事业单位职工及其家属拖欠村集体款项的,严肃纪律,限期归还,通过下达还款通知书,督促还款;对村组党员、干部的欠款,结合党性教育活动促其主动还款;对单位和个人贪、占、挪用村级资金的,由县、镇两级纪检、监察部门依法依纪予以清收;对村集体处置集体资产、拍卖、发包集体资产、资源等未收回的资金加大清收力度,严格按合同结账兑现。
2、要采取有效措施化解村级债务。对村集体因修建渠、堰、塘、坝、电排灌站等农民直接受益的项目形成的村集体债务,可拍卖小型水利设施产权,筹集资金还债;对村级拥有的“四荒”资源,通过招标拍卖、公开协商等方式进行发包,筹集资金还债;对村集体尚未处置和闲置的厂房、仓库、楼舍等集体资产,采取拍卖、租赁等形式筹集资金用于还债。
3、要严格控制新增债务。一方面要进一步落实“双代管”制度,规范农村财务管理。严把收支关,堵塞财务管理漏洞,防止新增债务,并尽可能增强村集体偿债能力。另一方面要严格控制举债兴办集体公益事业。对于无正常的资金来源或来源不足的公益事业,可以不办或缓办,防止形成新的债务。
4、执行上级有关政策,豁免债务。对村级“普九”形成的债务,要严格按文件规定,将“普九”债务直接划转到县、乡两级,由财政安排一定的资金逐年解决;对村集体贷款或组织农民集资兴办交通、水利、电力等基础设施形成的债务,其事权、财权、产权已上划的,当年建设所形成的债务也应随之划转给上划的单位;村集体为村办企业借(贷)款形成的债务,按照“资金谁使用、谁偿还”的原则,将相关债务直接落实到企业。企业已合并、改制的,债务应随之借转;企业已倒闭而形成的呆死账,按政策申请核销;对挂靠村集体的民营企业,应与村集体脱钩,其债务由民营企业承担处理。
5、加强制度建设和发展经济化债。发展壮大集体经济,增加村集体收入,是化解村级债务的治本之策。一是结合各村实际情况加强农业结构调整,以市场为导向,优化产业结构,坚持因地制宜,发展投入少、见效快、效益稳定的主导产业和支柱产业,把有限的财力用在刀刃上。二是加强农产品深加工转化增值,积极鼓励发展个体私营经济,千方百计引进资金和人才进村办企业,对各村农产品资源进行深加工,拉长产业链条,促进农产品稳步增值。三是通过为农民提供产前、产中、产后服务创收,增强村集体经济实力,提高村集体偿债能力。同时,要加强制度建设,严禁各级政府和部门把自己工作的责任和职责,利用职权将负担摊派或转移到村。要严格执行村民自治法,村里的事务由村民自己决定,从根本防止村级不良债务的发生。