广丰县地处江西省东北部,位于闽、浙、赣三省交界处,属于地质灾害多发的半山区半丘陵地区。全县国土面积1377.79平方千米,其中耕地47万亩,林地99.8万亩,水域3.7万亩,未利用地11万亩,农村宅基地8.8万亩,人口78万,农业人口约68万,约有17万户从事农业生产。广丰县人多地少,人均只有六分,耕地保护形势严峻。农村总体规划和村庄建设规划滞后,尤其是农民建房与耕地保护的矛盾日趋突出,给保护耕地带来更大的难度,最近,笔者就广丰县农民建房进行了一些调查研究,从现状看,农民建房用地面积偏大;新农村建设新生用地多;老村庄改造少;村庄布局不合理;农村建设总体规划和村庄建设规划滞后;庭前屋后浪费土地现象严重已成为农民建房的主要问题。从发生上述问题的客观因素和主观因素上分析:客观上是集体经济薄弱,对老村庄资源整合,农村规划无能为力,建房置业留给子孙传统观念一时难以改变。从主观上看,各级政府还未引起高度重视及乡村财政经费不足乱收费现象还不同程度存在,因而未能采取有效管理措施。笔者认为,对农民建房用地如不采取强硬有效的措施和办法,将会成继工业用地量大之后的又一方面用地“大户”,成为守住耕地保护“红线”的又一前沿阵地。用地就农民建房用地作一些积级的探讨是很有意义的。
广丰县农村总人口68万,全县总户数17万户,年新增户数递增速度1.17%。年新增总户数1989户,年建房递增速度2.5%,建房总户数4250户,调查发现,新增户数大部分占用耕地建房,主要是老村庄宅基地不容易调整及广丰是一个半山区半丘陵的地灾易发地区。我县农民建房呈出以下主要特点:一是零星分散、杂乱无序。广丰县现有20个乡镇、3个街道、200多个行政村、2700多个自然村,农民原来建房基本上没有统一规划,集中建设,选址多数选择在自家的自留地、承包地或交通较为便利的村道两侧,绝大多数的农民特别是山区农民受土地和户籍等多种政策制约,无法离开本土,在居住地建造房屋时常见缝插针,呈现出星罗棋布、分散杂乱的状态。二是量大面广。全县农村人口基数庞大,户数多,调查数据显示,全县每年农村农民建房用地面积1100余亩,占2006年计划用地指标的2.52倍,因此量大面广是农村建房的一个显著特点。三是随意性强。村民以前建房主要选择在自留地、承包地或房前屋后的空闲地,由于房屋工程量少,施工难度不大,建造周期较短,以及用地审批困难和村民法制观念淡薄的原因,村民一旦筹措了足够资金,就择日而动,想盖就盖,具有很强的随意性。
由于多方面原因,当前我县农民建房存在着许多亟需解决的问题,主要有以下几个方面:
一是村庄建设规划的编制和实施问题。2006年,根据国务院土地调控的要求,我县各乡镇、村都着手编制村庄建设规划。目前,已有一部分行政村已编制完成,建设规划没有完成的村庄,造成农户建房申请不予审批。有的村即便建设规划编制已经完成,由于多方面的原因,又存在实施困难的问题。1、村庄建设规划超前、滞后,与农民当前实际建房需求的矛盾。目前的土地利用总体规划是至2020年的规划,具有超前性、前瞻性,与农民当前的经济承受能力、思想观念总体水平形成一定差距。例如按新农村规划要求,几个自然村要合并成一个中心村,农户建房规划新址就与原承包田间产生了一定距离,远的达数五六里,给原承包田的管理和使用带来不便,造成很多农民不愿在中心村规划新址选址建房。前几年,村庄建设基本上没有规划,多数村民在经济条件许可的情况下都已批建房用地,目前要求新建房的农户只占少数,新村建设规划启动及旧村改造实施带来一定难度。还有的村,以前(如92年)编制的村庄规划已不适应当前形势的发展需要,如永丰街道和丰溪街道就存在这个问题。2、新村建设规划启动地块规划与土地利用总规、农村土地承包政策的矛盾。经过调查,约有50%的村庄建设规划中的启动地块在土地利用总体规划中的用途为待置换用地或基本农田保护区,只有在办理过农转用审批手续后方可投入使用,而农转用的审批手续少则几个月,多则几年,还不一定能办下来(要等指标允许),另一方面由于农村30年不变的土地承包政策,新村规划用地的调整、置换存在一定难度。3、旧村改造实施困难。目前从整体来看,农村普遍存在空心村问题。在99年新的《土地管理法》实施以前,一户多宅现象较为普遍,很多人家有老房又有新房,这些老屋大多是土木结构的,由于年久失修及灾害等方面的原因,很多已成为破房、危房,无人居住,形成了名符其实的“空心村”。为合理、节约、珍惜及有效利用土地资源,空心村的整治,即旧村改造已迫在眉睫。按新的村庄建设规划,新村的建设布局整齐有序,势必打乱农户原有宅基划分方式,但由于农民经济承受能力及经济条件差距等原因,土地调整实施困难,旧村改造实施难度大。
二是建房审批手续繁琐,时效较长,违章建房时有发生。目前农民建房的正常审批程序,由农民向村委会提出建房申请,由村里审核后统一送到乡(镇、街道),再由乡(镇、街道)审查后送到国土资源部门(中心所),由中心所现场勘察后符合建房条件的报县局审批,从建房用地申请到审批,少则几个月的时间,主要是有些乡村政府在审查(核)过程中主观随意性大,宽严无度,想批就批,不批就压,造成多数村民对建房审批产生不满。由于条件严,程序繁,时间长,审批难,“托关系,走后门”现象屡见不鲜,违章建房也时有发生。尽管目前国土管理部门对农户建房已采取了占用非耕地零收费的政策,但农户建房仍需支付乡村规划等相关费用,少则200-300元/平方米,多则1000多元/平方米。部分农民对此产生不满,认为建房审批收费偏高,造成违章建房时有发生。
三是违法建房现象多。当前,农村普遍存在违章建房现象,尤其在城郊村居,这种现象更加突出。其主要原因是农民建房的随意性以及建房审批过程中种种条件的限制。农民违章建房突出表现在以下几个方面:一是未批先建,又分为不批就建和边批边建两种情况;二是少批多占;三是一户多宅。
出现上述问题,主要有以下几个方面的原因:
一是基本农田保护率高。广丰县基本农田保护率不得低于85%,在这样半丘陵的地区,农民建房用地不是山就是基本农田的矛盾非常突出。如此高的农保率,意味着建设用地指标少,基本农田保护区的面积大,即除原有村庄为建设用地外,旁边四周的田、山均为农田保护区,而按《土地管理法》规定,基本农田里是不允许建房的。
二是用地指标紧张。农村人口在不断增加,而土地是不可再生的资源,人多地少的矛盾原本就很突出,省、市下达的建设用地指标原本有限,再加之,建设用地指标的划拨倾向工业园区,下拨到农民建房的指标就更少了,可谓是僧多粥少,供需矛盾十分突出。
三是农村的土地承包政策与新村建设规划启动的实施产生矛盾。现阶段农村实行的是30年不变的土地承包政策,即农户对自己的承包田享有30年不变的投入、管理、使用和收益的权利,村民们大多对世代耕种的承包田地有着深厚的情感,还有的人已把耕种作为其赖以生存的重要谋生手段。把承包田地统筹安排用于新村建设,有的村民不愿意要调整、置换,还有的村民则漫天要价,新村建设规划的启动实施困难。
四是农村经济收入较低且不均衡。目前广丰县农民人均收入普遍较低,且收入很不均衡,贫富差距较大。新村建设规划的编制需较高设计费用;在实施中过程中,土地的调整、置换需要支付数额较大的土地补偿费用,旧村改造也需大额的拆建费用。不同层次的建房需求及新村规划实施庞大的经济开支与农民现有的经济能力产生差距,致使新村建设规划难实施。
五是农民自身原因。1、法制观念淡薄,集体土地所有制和依法用地的观念淡薄。不少农民存在着“谁耕种、谁所有”的观念,农村土地集体所有制观念淡薄,认为在自己的承包地、自留地上建房是自己的权利,还有的人私下将自己的承包田、自留地有偿转让给他人建房。许多村民认为,建房用地审批太难,乡村收费太高,非法占地建房很多是以罚款,补办手续了事,因此大量的非法占用土地和非法买卖土地现象就随之发生。2、传统思想作崇。许多村民认为祖遗老房屋是风水之源。建新房拆旧房会破坏自家风水。由此,农村大量存在“空心村”。
解决农民建房用地中存在的上述问题,要从以下几个方面入手:
一是村庄建设规划要与土地利用总体规划相衔接。解决当前的农民建房问题,首先要解决村庄建设规划要与土地利用总体规划的衔接问题。没有编制规划的乡镇人民政府要尽快组织实施,在编制过程中要进一步细化村庄建设规划和土地利用总体规划的内容,对每一个村庄的建设用地(包括旧村整理区、新增建设用地区)进行合理划定。已编制好的,对不符合建房用地要求的,抓住机遇予以修编,做好两种规划的衔接工作。
二是村庄建设规划要与当前农民建房实际需求相结合。村庄建设规划的编制、修编要符合当地农民的风俗人情、传统文化、风俗习惯。例如300人以下的村庄不搞村庄规划,如果要他们把新房建在离承包田很远的新村规划点上,除打破传统的生活观念外,也不便于农田的管理、经营,造成农户不愿在规划新址建房,建议考虑在农村当地实际的情况下,对现行的村庄规划基数300人进行论证和划定。新村建设规划的实现是一个循序渐进的过程,可因地制宜采取逐布实施的政策。
三是着重解决新村建设规划启动地块的用地问题。解决农民建房矛盾,要着重解决新村建设规划启动用地的指标问题。要先对村庄新村建设规划中启动地块的用地面积、所需指标进行统计,要抓紧办理该用地的地块审批手续,解决好用地指标问题。
四是政府对农村的旧村改造项目给予扶持政策。当前空心村问题普遍存在,旧村改造是缓解用地指标紧张,提高土地利用率的最佳方式,但由于农村农民经济承受能力有限,拆迁费用过高,土地调整困难等多方面的因素,造成旧村改造启动困难,政府应该对旧村改造采取相应的扶持优惠政策,如发放拆迁补贴,出台集体土地的流转、出让等相关政策,减轻农民拆迁压力,提高农民拆旧建新积极性。
五是简化建房审批手续,严格建房审批条件,适当调整农民建房收费。提高建房审批流转的工作效率和透明度。在建房审批过程中要严格建房审批条件,严格执行一户一宅制度、拆旧建新制度,把好审批关。另外,建议县级以上人民政府将乡村借农民建房审批的不合法收费项目全面清理,以减轻农民建房负担。
六是加大政策宣传力度。要深入农村广泛进行有关政策的宣传工作。大力宣传村庄建设规划的实施给农民、集体、国家带来的好处和实惠。让农民了解规划的实施对于集约利用土地、提高基础设施的共享性、改变农村陈旧、落后的面貌具有的重大意义,使新村建设规划深入人心。另外,要大力进行《土地管理法》等法律、法规的宣传,加强农民法制观念,预防和遏制违章建房的现象。
(江西广丰县国土资源局 谢大兴)