农村土地问题(二):农村土地管理与经营中的若干问题
周平海
农村土地管理实际上是一个相当宽泛的概念,土地既包括农业承包用地、也包括宅基地、山地、林地、草地、水面、滩涂等,地表之上一切自然资源都属于土地管理范畴。但是由于农村实际有林业、水利、农业、水产等部门参与上述管理,农村中土地管理主要是宅基地和农业耕地了,或者说主要是做好18亿亩耕地红线的保卫战。
一、农村土地管理中的主要问题
农村土地如果按照用途分:大致包括农业用地、村庄建设用地、未用地。在实际中,有不少土地是未纳入国家管理视野的,比如农村晒场等有关农用构筑物建筑物用地,内部公共用房和公益设施用地,村庄内部及周围零零星星的闲置地,新开垦出的土地及周边一些无法利用的土地。
中国是个人多地少的国家,人地矛盾突出;加上我国正处于工业化、城镇化加速发展阶段,各种建设用地迅速增长,供农争地、城乡争地矛盾严重;土地荒芜和农村违法用地增多,以上种种原因为土地带来前所未有的压力。加上税费改革和综合配套改革之后,乡镇土管人手减少,依法行政程序复杂,乡镇国土资源管理所对违法建房没有拆除的权力,监管乏力、监督不到位,致使群众认为土地管理相对松懈了,农户乘机建成房子,然后交点罚款,不了了之。此外,农业比较效益低,农民务农热情下降,不珍爱土地,随意毁占耕地,而近期收入增加建房热情高涨,农民违法建房的现象十分普遍,闲置房增多,农户一户多宅和“空心村”现象十分常见,土地浪费严重。特别是个别乡镇,地方领导容许、甚至鼓励农民在公路沿线建房,公路沿线的田地肆意毁占建房到了必须严管的地步。
造成农村土地管理严重滞后的原因是多方面的,首先是基层政府缺乏明确执政目标和科学执政理念。土地管理说起来重要,而实际不好操作。土地利用总体规划和年度计划执行得并不理想,集镇、村庄规划停留在形式上,土地开发保护与管理利用水平较低,基层政府“届期”思想比较重,实际工作中急功近利,不注意可持续发展;其次,政府考核办法不科学、完备。上级政府考核基层政府中GDP或者其他类似刚性任务比重大,为了追求政绩,基层政府就会多建街道多盖高楼多引进企业。基层政府有时实际上是在帮助开发商如何骗取国家土地搞开发。如果涉及乡镇集镇建设或者企业需要占用农用地,最主要的办法就是采取“以租代征”,让农户与企业、用户签订租地合同,或者地方政府通过修改基本农田保护规划,把占用的基本农田变为非基本农田。在这样的思维之下,土地好像是中央政府的事,与地方政府无关,科学发展观就落空了。其三,农村土地资源执法力量薄弱,没有监督能力或监督缺失,对于农村中一些违法的用地行为未给予及时处理处罚,导致后来者有恃无恐,乱建现象愈演愈烈。
二、农业经营中的若干问题
1、农业科技化水平低,生产效益低下。粮食增产主要是得益于种子和农药肥料的进步。是种子的革命带来了粮食生产的突飞猛进,是高效化肥农药的使用使农民对付自然灾害更加轻松。农业生产环节中很少运用到了科技手段,农民的种植模式还是原始的,多数农民凭经验耕种,轮种、间种水平低,经常出现过度使用化肥、农药问题,甚至容易出现一些差错,导致减产减收。在基层没有管理和监督部门检测产出的粮食是否有农药残留。在果树、油料、水产品生产中,农民在利益的刺激下,过于追求数量,而忽视质量。
2、农村生态环境脆弱,生态维护成本增加。二十多年前农村过度开垦严重,植被恢复缓慢,荒山荒岭多。山林管理难,山火难以预防扑灭,森林毁坏严重,乱砍滥伐现象难以遏制,多数地区山下的小河水流明显减少甚至干涸。田野虫鼠害增多,农业生产中有时出现一些农民无法对付的病虫害等新问题。
3、农业基础设施差,生产条件落后。多年来农业的基础设施虽然有一定的改善,但是农业的基础设施普遍差,用于基本建设的资金被挪用或者变相使用情况时常出现。最为普遍的是农业供水相当不便,水库塘堰基本上是上世纪六七十年代所建,灌渠老化、常年失修、堵塞严重,有许多是在带病冒险运行。现在要组织起水利建设只有靠聘请施工队机械投入了。
4、农业机械化水平低,劳动强度大。除了在农场、平原地区和一些种植大户在采用机械化作业之外,对于广大农户,特别是山区农户,传统的生产模式还是主要的。其一、机械化需要支付资金,农民自己的劳动力不计成本;其二,对于个别临时有机械作业需求的,由于需求量不大而且分散,机械既不便操作且利用率也低,机械方不愿去,刀耕火种肩挑背扛的状况还未得到改变。
5、农民生产热情低,土地利用率差。现在留在农村从事农业生产的主要是上了年纪的一代,“爷爷奶奶在生产,儿子媳妇在打工,年轻一代在学坏”。现在农村普通劳动力的日工资在50元到60元之间,而以中晚稻生产为例,一亩田产粮550公斤,再扣除化肥农药投资180元,假定用了25个劳动日,每一天的劳动收入大概在35元左右,辛辛苦苦忙活几个月其中还有许多不可预见的风险。造成生产热情低的主要原因是农业比较效益差。多数地区亩平收入在300元左右,因此生产积极性不高。如果完全采用机械每亩收入大约不到400元。虽然国家采取了补贴政策,但是起不到刺激农业生产的作用,因为按照政策要求,各项农业补贴按照农民实际耕种面积落实,但实际操作起来十分困难,各地基本上是均匀的分发到每一片土地上,等于普遍下了一场“春雨”,哪怕你的水田是在荒芜或者在种植经济作物。
6、农业资料价格高,生产成本增加。虽然国家对农业采取了种子、农资、农机等多种补贴政策,但受市场影响,农业资料价格上升幅度大且长期居高难下,种子销售渠道难以全程监管,质量不稳定等风险仍然存在。加上农业生态环境较差,农产品抗击自然灾害的能力比较低,需要农业资料较多,增加了农业生产成本,进一步降低了农业效益。
7、农业专业化程度低,农产品市场效益不理想。农业生产主要还是分散经营,农民的组织化程度低,农产品很少进行专业化分工、生产、经营,质量和效益比较低,很多利润是在中间环节被采购商获取,农民缺失市场竞争意识和竞争能力,缺乏闯市场的时间和条件,导致农产品整体效益不理想。
(2008-10-18)
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