• 农业多功能性与我国的农业补贴

    李传健1,何伦志2

    1.曲阜师范大学经济学院,山东日照,2768262.新疆大学经管学院,新疆乌鲁木齐,830046

     

    摘要:农业多功能性是指农业具有经济、生态、社会和文化等多方面的功能,它最终来源于土地的多效用性,并由土地资源边际效用所决定的土地资源价值量来衡量。农业多功能性具有公共物品的性质,它使整个社会受益,但社会并没有为此足额付费。因此,政府应按照WTO规定,通过各种形式的农业补贴,实现农业的多功能性。

    关键词:农业多功能性,效用,土地资源价值,农业补贴

    中图分类法 F320     文献标示符  A      文章编号

     

    一、农业多功能性概念的提出

    农业多功能性是指农业不仅具有生产和供给农产品、获取收入的经济功能,还具有生态、社会和文化等多方面的功能。具体地说,经济功能是指农业的农产品供给和收入提供功能,它是农业的基本功能;生态功能是指土地与土地上的生物构成的生态系统所具有的调节气候、保护和改善环境、维持生态平衡和生物多样性等方面的功能;社会功能是指经济功能和生态功能的延伸功能,主要包括确保粮食安全、维护社会和政治稳定、提供就业和社会保障等方面的功能;文化功能是指土地本身构成的自然和人文综合景观带给人们的休闲、审美和教育的功能,以及维护原有乡村生活形态、保留农村文化多样性遗产、承传传统历史文化的功能。

    农业多功能性的概念是日本为了保护其“稻米文化”,在 1999年颁布的《食物•农业•农村基本法》中正式确立的。日本政府认为,强调农业的多功能性,可以促使人们重新审视农业的地位,有助于唤起国民对本国农业的热情[1]。对日本而言,如果仅仅从经济效益的角度考虑问题,就可能会放弃农业,以换取经济总量的增长。但如果从多功能性的角度来考虑,就应强化农业的基础地位。因为农业不仅能确保粮食的稳定供应,而且能带来生态、社会和文化等多种效用。此后,农业多功能性概念得到韩国和欧盟等国家和地区的响应,成为一些国家农业政策调整的基础和目标,成为WTO多哈农业谈判非贸易关注问题的核心内容。

    二、农业多功能性的源泉

    农业多功能性就是农业的多效用性,它使农业具有经济、生态、社会和文化等功能,具有公共物品的性质。农业多功能性来源于农业生产要素:农业劳动者、劳动资料和劳动对象。如果要素可以自由流动,要素所有者可以将大部分要素转移到农外部门,从而减少这种公共物品的供给,进而通过价格的上升实现外部效用的内在化。但土地不像资本和劳动力等要素那样,可以比较容易地在不同部门之间自由流动。因此,农业多功能性最终只能来源于难以流动的农业基本生产要素——土地。

    农业多功能性来源于土地资源的多效用性,并由土地资源边际效用所决定的土地资源价值的大小来衡量。现代经济学认为,稀缺性是价值形成的前提,效用是价值形成的源泉,效用和财富的稀缺性相结合而形成的边际效用是价值形成的条件,也是价值的尺度,它决定了价值量的大小。土地资源有价值,其价值取决于土地资源的效用,价值量则由土地资源的边际效用决定,并服从边际效用递减规律。当土地资源供给相对于需求无限大时,边际效用递减为零,土地资源也就没有价值。随着土地资源的日益稀缺,边际效用及土地价值就越来越大。可见,现代经济学基本上能够解释农业多功能性和土地资源价值的本质问题,并且已经体现出可持续发展的理念,体现了以人为中心的经济—生态—社会—文化所组成的大系统的有机协调与统一。农业的多功能性来源于土地资源的多效用性,并由土地资源边际效用所决定的土地资源价值的大小来衡量。土地资源对人类的效用包括经济效用、生态效用、社会效用和文化效用等。人类对土地效用需求的多元化决定了土地价值的多元化,因而土地资源总价值不仅包括经济价值,还包括生态价值、社会价值和文化价值等。土地资源的经济价值是指土地用于农业生产时所具有的供给农产品和提供收入的价值;生态价值是指土地及其生长物构成的生态系统所具有的调节气候、净化环境、维持生物多样性等方面的价值;社会价值是指经济功能和生态功能等转化为社会功能的间接价值,以及人们考虑到土地利用一定程度的不可逆转性及未来对土地需求的不确定性而愿意支付的价值,主要包括保障粮食安全、维护社会和政治稳定、提供就业和社会保障等方面的价值[2];文化价值是指土地本身构成的自然和人文综合景观带给人们的休闲、审美和教育的价值,以及维护原有乡村生活形态、保留农村文化多样性遗产、承传传统历史文化的价值。

    农业多功能性使整个社会受益,但社会并没有为此足额付费。农业的经济功能来源于土地的经济效用。在土地用途可自由流动的情况下,土地资源必然在其各种用途的边际报酬相等时达到动态均衡。如果土地用途不能自由流动,只用于农业,尤其是种植粮食,其边际报酬是较低的;而用于非农产业,如工业和房地产业,其边际报酬就比较高。土地资源用途的自由流动必然使其在用于农业时边际报酬上升,在用于非农产业时边际报酬下降,最终的结果是趋于均衡。由于土地资源的利用存在一定程度的不可逆转性,后代人对土地的需求存在非确定性,并且关系到粮食安全和社会稳定,因此世界各国对农地向非农用途流动都进行了严格限制,从而使得农用土地的边际报酬长期处于低水平状态,农民得到的农业收入只是土地资源经济价值的一部分,农业的经济功能不能完全实现为农民的所得;农业的生态功能来源于土地的生态效用,它调节了气候,净化了环境,保持了生物多样性;社会功能来源于土地的社会效用,它维护了社会稳定,保障了粮食安全,促进了劳动力就业,缩小了收入差距;文化功能来源于土地的文化效用,它使人得到了休闲、教育和美的享受,承传了传统文化。但是,农业的这些功能及土地价值不能完全实现为农民的农业收入,大部分作为一种正的外部效应为全社会所无偿共享[3]

    政府应直接或间接地向农业经营者补贴。农业所提供的各功能中,绝大部分是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要,每一个社会成员可以无差别地共同享用。但是,由于产权边界和利益边界的非精确性,以及政府的限制政策,必然会造成免费搭车的问题。因此,农业多功能性具有公共物品的性质,政府应直接或间接地向农业经营者补贴。这将有利于充分实现农业的多功能性,有利于根本扭转目前农地非农化使用、耕地大量流失的趋势,有利于缩小城乡收入差别和农业的可持续发展。

    三、我国农业多功能性的阶段性变迁

    我国对农业功能的认识与实践变迁经历了由单纯强调经济功能到重视农业多功能特别是非经济功能的过程。作为经济发展水平较低的发展中国家,我国长期实行的是农业支持工业发展的产业政策,农业的功能主要定位在经济方面。主要表现在:⑴产品贡献。除满足人们的食物需求外,农产品作为重要的工业原料来源,在促进我国工业化,特别是轻工业发展方面作用明显;⑵市场贡献。农民通过化肥、农机及房屋建材等生产资料消费以及衣物、家庭用品等生活资料消费对国民经济发展提供了市场贡献;⑶要素贡献,在我国主要表现为资本贡献。农业一直是我国国民经济特别是工业经济发展的主要资金来源[4]。但由于城乡分治政策的限制,我国农业劳动力对经济发展的贡献几乎为零;⑷外汇贡献,我国农业直接或间接的外汇贡献是很大的,特别是在上世纪90年代中期以前,一直是我国外汇贡献最大的产业。

    在我国,农业的经济功能除体现于产品供给外,主要体现在通过政府定价、农业税和工农业产品价格剪刀差等为国民经济提供资金要素方面。1953——1985年,国家实行农产品统购制度。通过工农业产品价格剪刀差,中国农民为国家贡献出6000亿元到8000亿元的价值,约占农业新创造价值的1/5,超过当时国有工业企业固定资产原值[5]。在上世纪八、九十年代,政府通过定价、农业税、剪刀差等负保护政策措施,每年从农业部门净转移出财政性资金均在1400亿元以上。入世基期(1996~1998年),我国非专项综合支持量为年均294亿元,相当于农业(种植业和畜牧业)总产值(年均20489亿元)的1.435%。专项产品支持量只有玉米为正值,为年均9.35亿元,其它产品均为负值(小麦-79.5亿元,粳稻-93.4亿元,籼稻-38.7亿元,棉花-49.97亿元)。而WTO认可的、我国法律和政策允许的农业税费负担为1200亿元。综合计算我国基期的国内支持总量为-900亿元,占同期农业生产总值的-5%(如果只计算种植业,则为近-7%[6]

    长期牺牲农业的政策带来了许多问题:耕地面积不断减少,农田基本建设严重滞后;粮食产量连续下滑,粮食安全难以保障;农民收入增长缓慢,城乡差距加大;农业生态环境破坏严重;农民社会保障缺失,农村社会矛盾日趋尖锐。“农民真苦、农村真穷、农业真危险”(李昌平语)。不改变剥夺农业、农村和农民的政策,农业各种功能的实现必然受到影响,社会和谐就会成为一句空话。

    我国目前已进入工业化的中期阶段,经济长期保持高速增长,非农产业成为国民经济的主导产业,农业多功能性出现大的调整和变动。农业的产品供给功能不像以往那么突出,但仍然是最重要的。农业的非商品生产功能诸如保护和改善环境、保障国家粮食安全、保障农村就业、社会保障替代、保留农村文化遗产等日益彰显。2005GDP总量为18.23万亿元,居世界第6位,财政收入突破3万亿元[7],已经初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力。

    农业功能由经济功能发展为经济功能与生态功能、社会功能和文化功能并重,是经济和社会发展的必然结果。农业功能特别是非经济功能的实现离不开政府政策的调整与支持。本世纪初,我国政府首先从农业领域开始调整,旨在增加农产品供给,之后农民收入问题受到高度关注,进而扩大到三农领域——即现在正在开展的新农村建设。所以,新农村建设是我国国民经济发展到工业化中期阶段的必然要求,是发挥农业多功能性的必然结果和集中体现,是近年来各种惠农政策的必然归宿。

    四、选择适当的农业补贴方式,实现农业多功能性

    农业补贴主要是指财政对农业生产者直接或间接的转移支付,以确保实现农产品供求的总量平衡和结构平衡、保证农业生产者有满意的、公平的生活水平、促进农业的可持续发展,实现农业的多功能性。

    根据WTO《农业协议》和多哈回合谈判框架协议,农业补贴包含三类:一是绿箱政策。主要包括:政府一般性服务(如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等)、粮食安全储备补贴、与生产不挂钩的收入补贴、自然灾害救济补贴、农业生产者退休或转业补贴、农业资源储备补贴、农业环保补贴和地区援助补贴等。它们不会对农产品价格和贸易产生显著性的扭曲,任何国家均可免除削减义务;二是黄箱政策。主要包括对特定产品提供的支持和对非特定农产品提供的支持。前者在我国主要指对小麦、玉米、稻谷和棉花的价格支持,后者主要涉及到农业税制度以及农业投入品价格补贴政策。它们会对农产品价格和贸易产生明显扭曲,因而需要作出削减和约束承诺。我国黄箱补贴数额不得超过年度农业生产总值的8.5%;三是蓝箱和新蓝箱政策。世贸组织允许一国给农民的直接补贴“不对生产进行要求”,但数额不得超过该国年度农业生产总值的5%

    以上对农业多功能性的分析,旨在为我国目前的农业补贴政策提供理论依据和政策思路,说明政府的农业补贴不是对农民的恩赐,也不是偿还历史的欠账,而是农民的应得。农业补贴的政策思路应该是:按照WTO的规定,通过农业补贴政策来实现农业的多功能性。

    1、针对农业的经济功能,可以采用取消农业税费、对农产品价格支持等黄箱政策,以及政府一般性服务和对农民收入直接补贴等绿箱政策。(1)取消农业税费,为农民“减支”。农业税费属于“负的”黄箱补贴政策,征收成本高,操作不规范,孳生问题多,农民负担重。取消农业税费,可以提高农业补贴效率,降低补贴成本,使农民真正得到实惠。从2006年起,农业税已全部取消,农民税费负担减轻1200多亿元(乌云其木格语)[8];(2)对农产品实行价格支持。农产品供给从来都是农业基本的功能和最重要的功能。价格支持政策虽然会减少全社会的经济利益,但有利于增加农产品生产和供应,有利于保障粮食安全,有利于生产者的收入和福利的增加。如我国1998-2003年实行的粮食收购保护价和2004年开始实行的粮食收购最低价;(3)政府一般性服务。政府一般性服务项目繁多,总体上可以增强农业综合生产能力,提高农产品质量和农业竞争力,降低生产成本,提高农民收入,有利于农业的可持续发展;(4)对农民进行直接补贴,使农民“增收”。直接收入补贴可以增加农民收入,缩小城乡收入差距,而不会扭曲农业生产与贸易。可根据农民承包土地的面积或固定不变的产量进行补贴。

    2、对于农业生态功能的实现采用农业环保补贴政策和农业资源储备补贴政策。前者主要用于保护农业环境的基本建设投资,如生态林的建设和农田水利基本建设,可通过公共工程集中使用,不直接补贴给农民。后者主要用于退耕还林还草补贴、休耕补贴、造林补助、草场改良保护补助和减少载畜量补贴,以恢复土地的生态功能,储备与保护农业资源。这部分可根据政府规定的生态标准和退耕休耕的利益损失情况直接补贴给农民。

    3、农业社会功能的实现可以采用粮食安全储备补贴、农业生产者退休或转业补贴、自然灾害救济补贴和地区援助等。(1)农业的粮食安全保障功能可采取粮食安全储备补贴方式。我国成功地用世界7%的耕地养活了世界上22%的人口,为改革开放、社会政治稳定和经济的持续快速发展提供了基础保障。这反映了我国的巨大努力与成就,但同时也彰显了粮食安全的脆弱性。粮食安全关系民心稳定和社会稳定。对于中国这样一个人口大国,农业粮食安全保障功能的价值十分显著。粮食安全储备补贴用于补贴以粮食安全为目标的粮食储备支出,受益者是政府通过市场机制选定的粮储企业和承担储备任务的农户;(2)农业的就业保障功能和社会保障替代功能可采取农业生产者退休或转业补贴、自然灾害救济补贴和地区援助等方式。农业生产者退休或转业补贴用于对提前退休或者转入非农业生产活动的农业生产者进行补贴;自然灾害救济补贴用于对农民的直接补贴或者对农作物的保险费补贴;地区援助是对连片贫困地区中生产者的扶助。在我国尚未建立完善的农村就业保障和社会保障体系的情况下,农业不仅具有为农村劳动力提供就业机会的功能,还具有为目前约1.5亿农村剩余劳动力提供失业保险的功能;农业不仅仅是农民从事的一项经济活动,更是农民生活的重要保障;农民所拥有的小块土地不仅仅是其生产资料,更是获得基本生活保障的手段。改革开放以来,我国许多地方平均分配土地,实际上是土地的就业保障和社会保障功能的反映,是土地社会价值的体现[9]。农业生产者退休或转业补贴、自然灾害救济补贴(除对农作物的保险费补贴外)和地区援助等,总体上是农村社会保障制度的具体形式。因此,由政府出资,在上述三种形式的补贴基础上逐步建立和完善农村就业保障和社会保障体系,保障农民的基本需要,有利于解除农民的后顾之忧,提高农民的生活水平,促进农村的社会稳定和各项事业的发展。

    4、关于农业文化功能的实现,可以采用政府一般性服务的方式,增加对农业文化、农业教育的投入。农业的文化功能有时可获取一定经济收益,如发展旅游业。但这只是一种附加效益,而不能代表文化功能的全部。能够对农业的文化功能进行经济开发的只包括部分地区、部分内容。在那些没有实施开发的广大区域内,农业仍然在发挥着它所具有的文化功能,如云南、广西的山地梯田景观、北方的草原游牧景观,以及与特定的农业活动密不可分的民俗、年节、民间艺术等。因此,政府应增加对农业文化、农业教育的投入,更好地保护农业文化资源,发挥农业的文化功能。 要通过职业培训,造就“有文化、懂技术、会经营”的新型农民,把农村巨大人口压力转化为人力资源优势;开展全民教育,充实学校教育与社会教育中有关农业的内容,加深国民尤其是下一代对农业的理解与关心,使“重农”意识深入民心,转化为实际行动。这将有利于充分实现农业多功能效应。

     

    参考文献

    [1]王国平,赵敏.农业多功能性理论解读农民素质[J].求索2005,(8): 59-60.

    [2]俞奉庆,蔡运龙.耕地资源价值探讨[J].中国土地科学,2003,(3):3-9.

    [3]李传健.农业补贴与土地资源价值的实现[J].实事求是,2006,(1):40-43.

    [4]秦庆武.论工业化中期阶段的中国农业发展[J].齐鲁学刊,1998,(4):93-98.

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    http://rcc.zjnu.net.cn/2004-09-06

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    中国农业信息网http://www.agri.gov.cn2006-12-28.

    [9]辛宝海. 农村上地使用权流转的困境与对策[J]. 齐鲁学刊,2004,(4):95-98.

     

    Agricultural Multi-functionality and Agriculture Subsidies

    Li Chuanjian1,2  Helunzhi2

    (1.Economics College of Qufu Normal University, Rizhao, Shandong, 276826

    2.Economics and Management College of Xinjiang University ,Urumqi, Xinjiang ,830046)

     

    Abstract: Agricultural multi-functionality means several agricultural functions such as economic, ecological, social and cultural, etc. It comes from land’s multi-utility character, and scaled by the amount of land resource value. It belongs to public goods, The societies benefit from it, but don’t pay for it enough. So the government should realize agricultural multi-functionality by various subsidies in accordance with the WTO’s rules.

    Keywords: agricultural multi-functionality, utility, land resource value, agriculture subsidies

    联系方式:邮箱lichuanjian1968@163.com

    本文发表于《农业经济》2007年第5

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