• 成都平原农村的经济社

    ——以罗江井村为个案

    王习明  

    西南交通大学中国西部新农村建设研究中心

    名义上,现在农村实行的仍然是土地归集体所有、以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。但2002年农村土地承包法实施后,特别是农村税费改革后,全国大多数农村都实行了虚化、弱化土地集体所有者权利的制度,如合村并组、取消村民小组长、禁止集体经济组织调整承包地、固化农户对集体土地的承包权等。因此,全国大多数农村实际上只有“分”没有“统”,土地集体所有基本上名存实亡。目前能够在生产统筹方面发挥一定作用、在实质上体现土地集体所有的只有少数地区,成都平原特别是都江堰灌区的农村是其中之一。

    成都平原农村土地集体所有、生产统筹的最基本单位是经济社(即村民小组)。经济社是由原来的初级社、生产队演变而来的。与村民生产、生活有密切关系的公共品,主要是经济社提供的。如井村各经济社必须提供的公共品及公共服务有:(1)疏通沟渠和管理农业用水,保证每块地都能进水排水;(2)维修道路,保证农用机械能开到每一块地,拖拉机能通到每户门前;(3)保障农业灌溉、对重要生产环节进行管理和技术指导、进行血吸虫病的防治;(4)解决社会弱势群体(困难户)及五保户的生活和住房问题。其方式是组织群众捐资、社集体补助、争取上级财政补助;(5)调解民事纠纷,要随叫随到,矛盾不上交;(6)为兴办公益事业、发展集体经济与规模经济调整承包地。而且,经济社基本上能满足村民对公共服务需求:所有堰塘都得到了及时的清理,能养鱼、蓄水;所有的水渠年年都能维修,灌溉时畅通无阻;宽2.5米厚0.2米的水泥路通到2/3以上农户的家门口,少数没有通水泥路的农户也有石渣路与公路相连,而且石渣路也被维修得路面平坦;井村曾是血吸虫流行的区域,但它自1957年开始治理并在1960年代取得成效以来,年年春秋两季都要组织灭螺,从未出现过血吸虫病人,并没有像洪湖农村那样由于家庭承包责任制后灭螺无人管而导致曾经销声匿迹的血吸虫病再度泛滥成灾和多人死亡。同时,农户安装有线电话、有线电视,集体都有补助;妇女节、儿童节、重阳节要分别给妇女、儿童、老人节日补助或开会庆祝;五保户、贫困户的基本生活得到了较好保障

    川西农村的经济社能在公共品的供给上发挥作用,主要原因是社能行使土地所有权的部分权利,能够在统筹生产方面发挥部分作用。具体来说,有以下几点:

    1. 社的边界清晰固定,社能够行使集体土地所有者的部分权利

    现在的经济社(村民小组),大多数是由合作化时期的初级社、人民公社时期的生产队演变而来的,无论是合作化时期的社,还是在人民公社的队,都有明确的边界,其土地和人员的对应关系都相当稳定,尽管有分有合,但社队之间的土地是不能任意调整的。家庭承包责任制后,我国仍保留了土地集体所有的制度,因此,村民小组仍是土地集体所有权的主体。尽管农村土地承包法实施和农村税费改革后,全国大多数农村都实行了一些虚化、弱化村民小组的土地集体所有者权利的制度,但四川省在2005年8月11日颁布的农村土地法实施办法仍然规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包;国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”承包期内,有下列情形之一者,发包方可以调整土地:(一)因自然灾害严重损害承包地的;(二)因土地被征收、征用或者用于乡村公共设施和公益事业建设,失去土地的农户放弃补偿费用,要求继续承包土地的;(三)因出生、婚嫁、户口迁移以及移民等原因导致无地人口占到三分之一以上的。

    社的边界固定清晰,社员对自己社内的每一块耕地、每一口堰塘、每一片山林的大小和产出都很熟悉,为社员管理和使用好这些耕地、堰塘、山林提供了条件;人民公社时以队为单位的集体生产,承包责任制后的以社为单位组织灌溉、灭螺、修路和提供其他与村民生产生活密切相关的公共品,也使社员之间非常熟悉,为相互合作提供了条件。而且,井村还实行了一系列有利于行使社的土地集体所有权利的措施。

    首先,经济社留有较多的机动地并可经常调整承包地。1982年土地承包是以生产队(经济社)为单位按人口均分的。各队耕地都分为自留地(一般为人均0.07亩)、基本口粮田(一般为人均0.4亩)、责任田、机动地。除机动地外,其他地一般按人口均分到各农户。其中自留地不缴纳任何税费、不随人口变化而做调整;基本口粮田与责任田要承担农业税、水利费及三提八统并随着人口的变化及税费完成情况而做调整:1998年前,乡镇每年8月31日前都要出调田文件,新增人口给田,死亡、迁出人口收田,并要求各队将8月31日前交不齐各种税费的农户的责任田收回来,承包给别人种,只保留每人的基本口粮田;1998年实行二轮承包,国家要求承包责任制一定30年不变,乡镇不再下达专门的调地文件,但直到2006年,各队仍在调地,只是不再强行收回拖欠税费的农户的责任田。各队机动地面积不等且逐渐减少:第二轮承包前各队机动地一般不超过计税耕地面积的15%;二轮承包后机动地不超过计税耕地面积的10%;2006年四川省土地承包法实施细则实施后,机动地不超过计税耕地面积的5%。现在各队的机动地都不到1%,并对外宣称没有机动地。主要是怕新增人口要田,以保证土地的稳定;也可减少队长调田的麻烦。机动地不缴农业税、水利费及3提8统费,只缴纳承包费,承包费由各队社员大会确定或者通过公开招标的方式确定,一般为每亩300元左右。机动地的承包费主要用于兴办生产队内的公益事业。

    其次,任何单位和个人要征用属于本社的土地,都要经过社长和全体成员同意,并由社长与承包的农户协调,征地的补偿费除青苗费外都不直接补到承包农户,而只能先到社,再由社员大会决定补偿费的分配或用途,被征土地的承包农户的面积不足部分由社调配。土地补偿费成为各社兴办公益事业的重要来源。如井村2组就利用土地补偿费建了自来水系统免费为农户提供饮用水、修通了到各户的水泥路、建了能使社集体每年增收3000元的精养鱼池、安装了闭路电视。这与荆门形成鲜明对比。荆门农村大多数村民小组自从承包责任制后就没有调整过土地,责任田事实上已经成为农户所有,不仅征地要经承包户同意而且补偿费的绝大部分要直接发到承包户,村民小组不能用土地补偿费改善农民的整体福利,被征地的农户不能要求集体调整承包地;如果村民小组要占用承包户的责任田修道路、水渠,承包户也要索取很高的补偿,因此公益事业非常难办。由于村民小组很难调整承包地,随着人口的增减或土地的变更,农户之间的人均占有土地很不平均,农户之间因此越来越难以合作。

    第三,村民建房首先由社长批准,由社长根据村庄的规划来确定宅基的位置,如涉及到承包地,由社长出面与承包农户协商并给予补偿或调地,承包农户大多会同意;然后由国土管理工作部门根据相关规定划线。这有利于村庄规划,也便于社对土地的使用进行监管。荆门建房往往不经过村民小组,直接由乡镇国土部门批准,农户新建房屋往往只能建在自己的责任田上,这既不利于村庄规划,也不利于对土地的监管。

    第四,入户要经社批准。新生儿、新娶的媳妇分别凭准生证、结婚证入户,手续较简单。如一家有两个女婿要入户或外来户要入户,不仅要经社员大会多数同意,而且要缴纳若干费用。这虽与国家政策不一致,但有利于增强村社的凝聚力。因为这可让每个村民都有明确的社籍意识,即明确自己可享受的权利(如分地、分红)和应尽的义务(如交水利费、出义务工和集资兴建社内公益事业等)。

    2. 社有集体资产和较固定收入

    井村各社除了土地补偿外,集体还直接控制着一些资源,有一些固定收入。这些集体资源包括果园、堰塘、公田,都是承包责任制时留下的,由社集体直接管理和经营并给社带来固定收入。有了这些固定收入和土地补偿费,就可在公共事物的管理和公共物品的供给方面发挥关键作用。如组织劳力维修水渠、道路和在春秋时灭螺,付给劳力每天10-20元的工资;每年至少要开4次社委会、3次社员会议和1次妇女会,给参会人员每半天补助4元;在儿童节和重阳节分别给儿童、老人发一些慰问品;给按时完成水利费、集资等缴费任务的农户奖励应缴费总额的10%(由于有奖励,井村各社收经社员会议通过的任何费用,都可在3天内基本收齐);修理和更新电机等机械……

    川西农村在分田到户后都坚持了以社为基本单位、以农业灌溉为基础的生产统筹制度。农户负担的农业灌溉费用由两部分组成:一是上交给政府的水利费,其收费标准基本上是全县统一并由政府明文规定,不论是否从都江堰放水、放多少水,都必须按计税面积统一交纳,相当于地方收取的农业税。水利费主要用于购买都江堰的水与维修水利基础设施,政府(主要是县乡政府)应尽可能使各村组的供水保持基本平衡、保证干渠与支渠的畅通,对斗渠、毛渠的维修改造给予财政支持;二是上交给社的生产统筹费,其费用标准根据各社的实际支出按亩平确定。生产统筹费主要用于社内的沟渠疏通、机器维修、抽水电费及支付抽水员、管水员的工资,各社要保证各农户不因旱涝减产。

    经济社在平摊生产统筹费的过程中形成了所有重大开支都需社委会集体决定并经社员会议通过、所有收支都定期公布的制度,提高了村民的民主参与能力,强化了农民用自己的钱办自己的事与统筹兴办公益事业更经济的意识。

    在统筹农业灌溉过程中建立的这种“一事一议”、财务公开制度与统筹兴办公益事业更经济的意识,很容易用来统筹道路建设、灭虰螺、民兵巡逻等其他公共服务。事实上,各社的生产统筹费并不仅仅用于农业灌溉,也经常用来维修道路、灭虰螺等。这就是川西地方政府至今不愿取消水利费与公共服务较完善的根本原因。湖北等地农村取消固定收取农业生产统筹费后“一事一议”陷入困境、农业灌溉陷入混乱,主要原因就是没有建立以水利费平摊为中心的公共服务负担机制。

    3. 社的组织较完整和干部较稳定

    井村的社做为最基层的管理组织,不仅有自己的收入和开支,而且有公章和负责管理的社干部——社长、妇女社长、专业会计,有常设的民主决策机构——社委会,还有社员大会。社干部的报酬都较少:2000年前社长每月只有不到20元,2000-2003年每月30-40元,2004-2006年每月50元(一年分2次付清)左右。妇女社长的报酬现在每月除定补5元外,误工半天补4元。但他们的职责很多。社长主要职责有:(1)完成上面下达的中心任务,如预防非典、禽流感,组织村民参加村委会、镇县人大换届选举,在建沼气池时帮助农户申请国家补助;(2)组织村民建设社区内的基础设施,如组织劳力和资金维修道路、水渠、堰塘和改造农电、安装有线电话、铺设有线电视、建自来水等;(3)管理社内公共财产和协调社内的生产,主要有管理公共堰塘、电机、水泵等,调整承包地,发包社内的公田、堰塘和集体果园,安排管水员和抽水员;(4)调解民事纠纷,春秋灭螺,收取税费(以前要收农业税和三提五统等,现在只收水利费和生产统筹费),发放国家的各种补贴(主要为粮食直补),在儿童节时慰问小学生、在重阳节时慰问老人;(5)协助推广农业技术,如防治水稻、水果的病虫害,推广良种,进行技术指导等;(6)处理应急事情,如用电发生故障,打电话请电工来维修等;(7)落实农村低保、五保、救济等政策。妇女社长主要负责计划生育、妇女儿童权益保障,并协助社长完成中心工作和调解民事。专业会计主要负责社内的财务管理、保管各种承包合同、统计社内的各种数据。社委会是由人民公社时队委会发展而来的,由社长、村民代表组成。村民代表按每10-15户1个代表分院子推选,超过15户的大院子至少有1名代表,不到10户的小院子可由邻近的几个院子共同推1名,由各院子中的明白事理、不经常外出的村民担任,大多为党员或原来的队委会成员,多数为老人。社委会的职责主要是讨论税费的分担与收取办法、土地调整与发包、固定财产的处理、传达与落实有关村民切身利益的政策与决定、筹资筹劳兴办公益事业、财务开支;每次村民代表会议后,各位代表要负责回到各自院子宣传并落实相关会议决定。如涉及到筹资筹劳,还要召开社员会议。

    取消农业税后,各地为了减轻农民,都进行了取消村民小组长的改革。川西平原也通过交叉任职精简了妇女社长、专业会计,但社长(村民小组长)一直被保留,而且其待遇有所提高。2006年7月四川省人民政府还专门下发了《关于调整村社干部误工补贴及村办公经费补助标准的通知》(川府函〔2006〕137号),明确规定在任社干部误工补贴补助标准:平原地区每人每月150元;丘陵地区每人每月115元;山地地区每人每月100元;少数民族地区每人每月130元。其误工补贴由县财政统筹。

    与取消村民小组长、不固定收取农业灌溉费的荆门等地农村相比,井村农民虽然每亩多负担30-50元农业灌溉费用,但每亩每年在灌溉方面要节省近10个工日和近100元的费用。因为荆门与井村一样也是水稻种植区,正常年景每季水稻要灌溉3-4次,现在由于取消了主要用于农业灌溉的共同生产费,单个农户不能通过水渠或大中型泵站从大江大河和大中型水库引水灌溉,只能用小水泵从堰塘或水井引水,每亩灌溉1次一般需2天以上时间和20多元的电费。

    井村各社能提供基本的公共品,与各社干部特别是社长相对稳定有关,大多社在承包责任制后都只更换了2个社长;而且,比较井村各社的社长任期与公共事物的管理情况还可发现,社长任期越长,其社内公共品供给就越好。2、7社的现任社长都是从人民公社时期开始任职的,由于任职长,富有管理经验,并在社内树立了一定的威信,因此,管理非常有效,其集体资源的效益发挥较好,因而能更有效地提供公共品。1、6社自1982年承包责任制以来更换社长分别为3、4次,其公共管理在各社中最差。

  • 责任编辑:陈锋
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