山西村政建设开始于1917年,到1927年前大体完成。1928年6月,阎锡山向国民党中央建议,将山西村政建设的模式向全国推广,国民政府基本接受了阎锡山的建议,在随后制定的《县组织法》中,关于乡村自治的思路,吸收了山西村政建设的构想。①
二
山西村政建设的实行,与阎锡山有很大关系。必须肯定,阎锡山是一个有民治理想的人,如果他没有民治理想,这种制度不会成为一种实践。任何一种政治制度的实行,对于当政者来说,肯定有控制社会的目的,但这种控制如果是以宪政理想为目标的,它的进步意义就应当肯定。如果阎锡山纯粹是为自己的统治,他还有许多更便于控制社会的道路可走,比如把“党支部”建在村级政权里,但阎锡山没有这样做。中国早期地方自治的模式主要来自于日本。阎锡山有留日的经历,当时中国留学生对于日本的地方自治非常关注,阎锡山无疑也受这种思潮的影响。⑧阎锡山是留日的学生,见过明治维新以后日本的真实生活,所以他对中国农村的民治试验特别有热情,他是看到别人已经做成了才学的。阎锡山对事情的判断是从常识出发,他知道是非曲直比什幺都重要,在人心中,这是几近于本能的东西。山西村政的“制度设计”就源于阎锡山的这个判断,他曾说过:
有人说民治主义不能实行,是人民程度不够的缘故,我问他甚叫程度?他答有
真知识是程度。我又问,明白是非曲直是真知识抑是知道条文法理是真知识?其人
不答。余遂为之解释曰:现在是非曲直,人民反知之真,若条文法理,合乎人心上
之是非曲直,人民一见即了解,若欲强以条文法理变化人心上之是非曲直,此等条
文法理,人民固不易明白,且恐欲明白,程度反愈低了。试看今日之堂前,是非曲
直,反不若民间之真,即是人心上之是非曲直,为条文法理之是非曲直所遮蔽,程
度愈高距人情愈远者何贵乎?其人曰:然则可使中国现在之人民加入政治乎?余曰
不能也。彼又曰:不能则民治何以实现?应之曰:应将政治放在民间,使人民加入
政治,是教人民以条文法理之假知识也,甚难。政治放在民间,是使政治合乎人心
之真知识也,甚易。不能即时实现,非知识不够,是习惯不够也。然则欲使人民从
事于民治之练习当如何?实行民治主义之村本政治而已。村无活体之组织,民即无
施治之实际,村禁约,村宪法也;村公所,村行政也;息讼会,村司法也,保卫团,
村武力也。此活体之组织也。试行此种种者,即民治之练习也。但此尚是少数人,
如欲使村中全民练习,非实行村民会议不可。至于村民会议当如何办理?应先由各
村自行规定试办,或一家出一人,或按成年男子全数到会,何项事件,必须村民会
议通过才行,何项事件,由村长副闾邻长会议定就算,以及会议时如何取决,均听
各村先自定办法,遇有争执,区长或知事为之解决,必须公平,勿让势力占胜,勿
让主村占胜,非公平的办法,不能常久,你们先照此办,以后各县各村有了顶好法子,
陆续令知,以资改良。⑨
三
《河边村组织暂行章程》,类似于村的宪法,作为村级自治组织,它的设计非常符合中国北方农村的实际。它的最高权力机关是村民大会,村民大会之下还有一个家长会,因为中国是一个宗法社会,家长会的设立,是从北中国农村的实际考虑的。村的行政机关是村公所,所有权力都是受制约的。这个方案设计的村自治组织分别为:
1、 村民大会或家长会议。
2、 闾邻居民会议。
3、 闾邻长会议。
4、 村公所。
5、 调解委员会。
6、 考评委员会。
7、 监察委员会。
8、 保卫团及公安团。
10、 各项合作组织。”
村政权属于全体村民,由村民大会行使,在村民大会不易集合期间,暂由家长会议代之。中国北方农村为小农经济,一家一户,是基本特点。所以村政建设方案的设计,主要是从中国北方农村的实情况出发的,阎锡山对这个方案的评价,也认为它比较实用。河边村是阎锡山的故乡,在当时的村政建设中,有比较完备的设想。他们先订立了一个自治公约(以五权宪法精神为主),类似于国家宪法那样的东西,在这之下,再根据地方的实际订出适合于村政建设的方案,有很大的灵活性。
根据《河边村自治公务人员选举暂行规则》,村民每五家应合议推选邻长一人、候补邻长一人。凡常住村中之识字男子,年在二十岁以上,四十岁以下、热心公益者,皆得当选为邻长。每五邻应合议推选闾长一人,候补闾长一人。凡常住村中之识字男子,年在二十五岁以上,四十五岁以下、热心公益者,皆得当选为闾长。每六闾应合议推选村副一人,候补村副一人。凡常住村中之识字男子,年在三十岁以上,五十岁以下、热心公益者,皆得当选为村副。选举单位闾邻家等之配组,由村公所预定之。村民大会就是由这一家一户直接选举出的代表组成的,中国农民天然明白代议制好处。
谁来制约村民大会的权力呢?是村监察委员会。每五闾或四闾应合议推选监察委员一人,候补监察委员一人。凡常住村中之士绅,年高望重能主持公道者,皆得当选为监察委员。邻长闾长村副监察委员之任期,均为一年,并得连选连任。一闾之事,由全闾居民会议解决。一邻之事,由全邻居民会议解决,但不得与村务会议之决议案抵触。
监察委员会设委员五人,掌管纠察弹劾审计事项。按闾数平均推选公正士绅组织,该五委员互推一人为委员长,召集开会之责,并为开会时之主席。监察委员会的职权是:监察村公务人员溺职等行为;初审村预决算;审计村财务事项;监察委员会每月开会一次,如有特别事故,得开临时会。村财政收支及事务执行有不正当时,监察委员应提出弹劾于村民大会。监察委员有探询村公所所处置之一切事件经过及列席村公所会议之权。监察委员会检举村长副、及各公务人员违法失职情事时,得自行召集村民大会。监察委员会在村民大会未组织前,对家长会议负责,失职时亦由家长会议依法定程序罢免之。这个方案特别强调:现任村公务人员不得当选为监察委员。
关于村政之实施,由村长召集闾长会议,由闾长召集邻长会议,或径由村长召集闾邻长行之。村公所是村民大会的行政机关,由村长一人、村副四人组织之,掌握全村政权。在实行自治的初期“村长暂由外聘,以资指导”。这也是考虑到当时中国农村的实际情况而制定的,因为山西村政建设是由外力推动的,这也是宪政初期的被迫选择,因为没有比外力推动更好的办法。张佛泉说:“我们这里以比较有知识的分子为新政治的起始者推动者,乃是最实际不过的。我常感到近年来,社会上太轻易忘记了知识分子在我国政治舞台上扮演如何重要的脚色!辛亥革命、五四运动、国民党之胜利,冀察分裂运动之反对,其发动其推动都是由受过新式教育训练的分子来做的。我看得很清楚,宪政的开始,除了仍由知识分子发动外,别无他途。”⑿阎锡山当时所依靠的外力,也就是那些比较有新知识的人。