• 浅论以地权为核心的农民集体成员退出机制

     

    □ 冯善书 *

     

         这篇文章主要讨论农民集体成员如何退出的问题。由于现行法律无法合理解决集体成员退出后的资产权益问题,故而决定了这一讨论的必要性。

    在集体所有制的法律框架下,农民集体经济组织名下的所有财产,均属集体成员共有。所谓的资产权益问题,通俗而言,即成员把户口迁走后,其原来有份的财产应当如何处理的问题。如果在产权清晰的情况下,要妥善解决这个问题轻而易举,走清算、结算、分割、剥离、重组的程序就完了。这样一来,农民即使无法通过自由的市场交易来实现其资产价值,但至少可以通过内部的流转、交换来带走属于自己的一份。问题是,集体所有制基础上的农民集体资产实际执行的是共同共有。没错,每个成员都知道自己对集体资产拥有共有权,但具体他对哪一块财产享有绝对排他性的权利,法律并无交代。产权不清,对农民集体成员退出机制因而造成了致命的伤害。造成这一伤害更根源的问题在哪里?难道退出集体,农民就真的唯有“挥一挥衣袖,不带走一片云彩”?诚然,作为一个健康社会的明文规则,不应该容忍类似的尴尬。我们有必要追问,问题该如何解决。

     

    农民集体的起源

     

    建国后相当长的一段时间,执政党都在全面照搬前苏联的经验来治理国家,包括与政治、经济和文化等各个领域息息相关的法制建设。中华大地上星罗棋布的农民集体组织,便起源于当时的制度移植。建国初期的土地革命,使原为无产者的许多中国农民从地主手里夺得了土地,而摇身一变,成为土地的主人。在1956年以前,农民的土地私有制蜜月期尚未结束时,国家便开始在全国推行农业合作化运动,号召全国的农民成立初级农业生产合作社,土地入股,统一经营,统一分配。19561月,这种合作社发展到高峰期,全国达到139.4万个,参加的农户5903.4万户。不过,随着人民公社时代的来临,这种以承认私有制为前提的初级农业生产合作社逐步走向了消亡,而大量转变为完全推行公有制的高级农业生产合作社。1958年人民公社化后,国家公布的统计资料中已经没有初级农业生产合作社数。严格来说,农民对集体的认识,正是起源于农业生产的合作化运动。在行政主导下,这种运动的后果就是,集体作为一个组织概念,被强行输入了农民的大脑。人民公社时期,土地表面为集体所有,其实是高度集中统一的国家所有。直到1978年后,人民公社解体,原来统一控制的资产被分割,猪、牛、羊、锄头、犁耙等动产由农户私分,田地、鱼塘、山林等不动产,则在农民承认集体所有制的前提下,实行家庭联产承包责任制,没有转制的企业则依旧归集体经营或发包经营。历史上的一系列农村改革,使得农民集体作为一个法律拟制的概念,逐步嵌入各种法律体系,成为分割政治利益、经济利益、社会利益,乃至文化等各种利益的主体。虽然现行的集体所有制定型于改革开放以后,但是,农民集体作为组织农民和分割农村的工具,实则早就强行地进入了人们的生活。

         在习惯上,我们通常把农民集体看成是一种经济组织。而实际上,因为政府需要利用其实现对农村的有效治理,所以,它的角色在农民认识域里边曾经相当混乱。历史并不遥远,在分析过去的一系列农村改革中,我们可以发现,国家推动农民集体形成的最主要动因,并不是想让农民组织起来获得更大的力量,而是为下一步全面推行公有制作铺垫。故而,农民集体的产生,归根是源于国家想要控制土地的一种需求。需要注意的是,正是因为这一点不同,导致了农民集体与现代公司企业组织的不同:现代公司起源于股东合作参与市场竞争、抵抗市场风险的需求。股东对公司的资产是掌有绝对所有权的。这种资产私有权跟初级农业生产合作社里边的社员相似。由此可见,股东可以依照法律控制公司的资产、自由流转他们在公司的股份,农民集体成员却无法控制自己的土地。长期稳定的承包权的权能非常薄弱,可以轻易地为权力与资本的结合体所击破。不能控制的资产实为无效的资产,农民根本无法通过自由的市场交易去实现其利益的最大化。

     

    农民为何逃离农村

     

     土地是一种高度稀缺的资源,在工商农等各行各业都扮演着非常重要的角色。无论在哪个国家,只要能有效地控制土地,就有可能成为富裕的财主。这也是为什么那些上市的房地产公司,经常要通过媒体来“晒”自己的土地储备量,这其实是告诉他们的风险投资者不用担心,该公司的发展前景和空间非常广阔。在中国,哪个群体掌握着最多的土地?从土地管理登记情况来看,勿庸置疑,农民是最大的地主。但是,建国将近六十年了,中国绝大多数的农民都没有飞黄腾达,而至今艰难地奔跑在去往小康的路上。

         一方面,土地是农民手中最值钱的资产,另一方面,在国家的干预下,农民却不能有效地控制和支配它。这是非常矛盾的。

         国家控制农地的主要理由是,要保护农地。至今,这项理由也一直为公众所理解。因为,在庞大的人口基数上,中国的人均耕地面积实在是少得可怜。然而,农地被国家所控制所带来的实际后果,却并不一定是政府想要的。譬如,中国的耕地流失情况可说一年比一年严重。根据国土资源部的统计,仅“十五” 期间,中国的耕地面积就减少了9240万亩,即从200010月底的19.24亿亩,减少为200510月底的18.31亿亩。因为农民虽然无法在市场上去操控农地的交易,但并不表示,与权力相结合后的资本也不能做到。早在2003年,国务院发展研究中心农村部部长韩俊就曾透过媒体指出,我国自改革以来通过低价向农民征地,然后高价出售,据专家估计,已从农民手中拿走了2万个亿。(韩俊,2003)前几天,笔者还收到一位住在广东省连平县城郊的亲戚的来信,说村委会勾结私人老板非法圈地,推平了他家的田地,他多次找镇政府和国土局投诉都没有办法。其实,类似的事件经常在农村发生。事实已经证明,农民没有成为土地的实际操控者,也不可能成为土地增值最大的受益者。

         农民无法控制和支配自己的土地,导致了农地长期只能作为农民解决自身生存保障问题的生产资料,而并不能变成他们寻求自身更大发展的资本。在这种状况下,如果政府对农村和农民的发展不给予足够的政策和资金支持,农民就会看不到希望。事实上,从中国的经济发展史来看,建国以来,国家一直吸取农村的资源来为工业发展增加原始积累。而政府的公共资源,绝大部分又偏向于支持城市的发展建设,农村长期处于资源紧缺的半饥饿状态,被迫游离在社会发展的边缘。因之,城乡差距越拉越大。

    农民在农村看不到发展的希望,自然要想办法逃离农村。对他们当中的许多人来说,一辈子最大的梦想,就是迁往城市,与城里人分享国家的福利。但是,退出集体不难,要离开农村却谈何容易!

    众所周知,我国对人口的管理,现行城乡分割的二元体制。尽管法律和政策都没有讲清楚,城镇和农村的界线到底在哪里?然而,在每一个公民的头脑,都可以清楚地认识,中华大地是实实在在地存在着城市和农村这两个不同的社会的。套上户籍制度的紧箍咒,人口要从农村向城市流动,就遇到了一般人很难去冲破的障碍。在上个世纪八十年代,农转非的指标具有非常高的稀缺性。当时,在地下市场,类似的指标每个可以炒到几千甚至上万块人民币,不同的地区,价格的差异非常大。迄今,我们还能轻易地搜集到一些农转非的案例。譬如,前段时间笔者就接到过一个广东河源人的投诉,说他们十几年前曾经花几千块钱买了一个非农业户口,当时安在县城某街道某某号地址上。经查,那是一个集体户,涉及的农转非指标近万个。十几年过去了,大概因为管理缺失,有关部门今天才发现集体户里边所有人的户口资料都遗失了。换句话来说,这近万名当初通过地下交易实现农转非的“城里人”,很可能要成为城市的黑户。回顾历史,这些人都是实实在在地出了钱的,而有关部门当初也事实上帮他们办理了户口迁移。过了十几年后,政府却告诉他们,“你们可能要到回农村去”,他们当然要闹。冷静地想一想,如果城市真的不要他们,他们还能回到农村去吗?因为十几年前,随着户口的变更,他们当中许多随即被原来那个农民集体“他者化”了。对农村社会来说,他们已经是别人了,农村的名单里边,根本就没有他们的名字了?对这件事的调研中,笔者还发现了一个非常奇怪的问题:他们当中的部分人,尽管十几年前就已经农转非,但因为没办法在县城找到稳定的工作,所以一直留在农村,享受着跟以前一样的集体成员的待遇。而这十几年前,其他的集体成员居然没有提出过任何的异议,好像这一切都是理所当然的。

    问题出现了,农民集体到底是一个什么组织?作为集体的成员,与集体的权益关系又是怎么样的?农民退出后,这种关系又会如何变化?

    尽管以往许多人在纷纷逃离农村,但是,他们似乎并没有认真考虑过这个问题。 这仍然是因为农民无法看到土地的价值造成的。他们和那些从本村嫁到别的地方去的妇女一样,对自己无法控制和支配的东西,并没有表现出多少的留恋。

     

    揭开农民集体的面纱

     

         前面我们已经分析过农民集体的起源。一提到农民集体成员,我们很容易就会联想到公司的股东。

    自有现代公司制度以来,公司作为一种有产者或有资者参与经济生活的工具,一直布满在我们的社会当中。在形形色色的公司企业里边,股东人数的增减可以说是家常便饭一样的事,为什么这些股东变更事件几千年都没有直接和单一地引起过社会问题?答案很简单,这是制度的差异性造成的。集体成员对集体和公司股东对公司的产权关系是不同的。在公司里边,每个股东有多少股份,这些股份价值多少钱,在什么情况下,股东可以退出,退出时如何结算?公司法及公司章程都规定得清清楚楚,至少在规则上,是不存在任何暗角的。而农民集体则不然,成员对集体资产是共同共有的。只要是集体所有的资产,不但不准私自买卖,而且在处置上,其所有权具有不可分割性。也就是说,对每一个集体成员来说,名义上对这些资产有份,但在现实中,他是根本无法单独兑现出来的,更勿论以个人的名义把它放到市场上去交易。分田到户只是指明他对某一块地具有使用权,而这种使用权并不足以有力地对抗第三人。说到这个集体所有,跟全民所有的特点近乎类似。无论你是集体的一员,还是全民的一员,都讲不清楚,集体或全民所有的资产,具体哪一份是属于你的。笔者还听过一个真假不明的笑话,说“一个贫困的农民工春运期间坐火车回家,由于人多,挤来挤去时,不小心把火车玻璃打碎了。工作人员让他赔,他说钱没有,命就有一条。工作人员气了,要找乘警抓他,他就急了,说铁路公司是国营的,国营企业不是全民所有的吗?如果是的话,那么,我也有份。现在我宣布,我在其它财产的份额都不要了,就要这一块玻璃。刚才我打碎的是自己的东西,还要赔吗?”笑话背后所阐述的道理是非常清楚和深刻的。集体所有制所隐含着的产权不清的问题,与此并无二致。

        集体所有和全民所有一样,都是社会主义公有制的一种形式。换句话说,集体所有制也就是公有制。清华大学历史系的秦晖教授曾撰文,入木三分地批评过集体所有制作为一个法律概念的不严谨性。什么是集体?多少人才能称之为集体?如何去界分公有还是私有?读过宪法和土地法的人都知道,集体是一个法律拟制的概念。有关法律出台后,集体不但广泛地进入法学研究的视野,而且很快就成为大陆家喻户晓的一个概念。直到今天,几乎所有从事相关工作的人都在张口闭口地谈到集体,而真正到了要请他们到台面上来,从法理上把这个概念讲通讲透,恐怕又没有几个人能做得到。我们甚至还可以毫不客气地说,就算我们现在把当初搞法律创制的那帮尚在人间的老者请出来,他们也未必能跟我们这些普通公民讲清楚、说明白。为什么会这样呢?是他们自己犯糊涂了,还是我们的法律本身就不严谨?

    对于农民集体在法律上的不严谨性,很多法学家都作文阐述过。由于农民集体的概念为处于最高上位的宪法所接纳,这就导致了下位的所有相关法律都被迫地沿用或适应这一套立法逻辑,由此创造了一整套的有关法律体系。政策就更不用说,上得了台面的政策只能跟着法律走。尽管我们不能学一些激进人士那样,把集体这一法律拟制简单地形容为骗人的概念把戏,但必须承认的是,它作为一套规则链条上很关键的环,的确存在着太多的问题。在此,笔者不再赘述。

    揭开农民集体的面纱,我们看到的是一套非常混乱的资合逻辑。在产权不清的情况下,集体经济的发展如何去回应每一个成员的利益诉求?当成员的诉求得不到合理的满足时,又应该走什么样的程序去申诉?显然,集体所有制回避不了这些问题。故而,集体成员退出所遭遇的资产权益问题,永远是一块痛疤。

     

                     土地不再是别人碗里的红烧肉

     

    农民集体成员退出机制缺失,是在农村工业化、城镇化和农村深化改革试验的过程中暴露出来的。城镇化、工业化使得农村土地升值成为可能,而改革试验重建农村土地市场的利益分配机制,使本来开始走向凋蔽的农村集体经济获得了再生。在这两种因素的交互影响下,农民手中的土地不再是别人碗里的红烧肉。

    1992年,广东省南海市(现为佛山市南海区)罗村镇下柏管理区率先试行农村土地股份合作制。所谓土地股份合作制,就是把农民使用的土地收回集体,然后由集体建股份合作社或股份公司,统一规划管理经营,通过出让、出租等方式直接让农地进入土地市场,获得土地的级差利益,不同的村根据本村村民的合议选择配股方式。这跟建国初期的初级农业生产合作社十分相似。有所不同的是,以前的初级农业生产合作社承认土地私有制,而功能也仅限于农业生产范围的合作。1993年,下柏的经验被官方总结后,迅速向全市推开,从而引发以土地为主要内容的农村股份合作制改革。不到五年时间,全市就建立了1870个农村股份合作组织,其中以管理区级(现在的村民委员会)组建的集团公司有191个,占全市管理区总数的79.7%,股份经济合作社1678个,占全市经济社总数的99.8%。在推行股份合作制中,通过对全市农村土地、财产进行评价折股,将130亿元的价值以股份的形式配置给全市76.6万农民。这一改革极大推动了南海农村集体经济的发展。1998年,新土地管理法实施时,该市作过统计,全市农村经济总收入达到638.6亿元,集体经济纯收入达34亿元,农民人均纯收入6214元,分别比1992年末推行股份合作制前增长370%149.6%150.4%;全市集体经济股份分红6.1亿元,人均分红808元。(刘季芸,2000)到了2003年,农民年均分红1180元,东南部工业发达地区最高分红接近1.5万元。(黄艳华,2005

    “南海模式”获得成功后,佛山、中山、广州等地区也跟着推行相关改革试验。这里头,有政府主导的,也有村自主选择并获得政府许可的。得益于城镇化和工业化的帮助,整合后的土地迅速升值,许多村庄通过这样的方式顺利壮大了原本开始凋蔽的集体经济。有些村的集体经济,经过短短数年的发展,就从零一下子飙升到几百万,几千万,甚至上亿元的收入。在东莞常平镇,集体经济年收入800多万元人民币的横江厦被称为后进村,而实力雄厚的凤岗镇雁田村,年收入可达3亿多元人民币。显然,这颠覆了原来那种农村土地只能由政府或外来企业去作市场操控的发展模式,而完完全全地把土地增值利润保留在农民集体的内部。时至今日,珠三角发展得较好的村庄,一个股东每年可分得红利上万元,最好的可分得几万元。股份合作制使得农民作为合作企业的股东,可以实实在在去分享土地增值的利益。

    新形势的出现,使得农民不再像以前那样对农村充满失望。除了因为工作、出嫁等不得已的原因,主动把户口迁离农村的人越来越少,甚至还出现人口从城市向农村回流的现象。话说到这,也许有人要问:为什么过去农民集体成员退出的现象那么普遍,资产权益问题没有暴露出来?如今大家不愿意退出时,问题却出现了?

    原因很简单,过去与今天,退出所牵涉到的利益得失问题是完全不同的。对于富村里边的农民来说,把户口迁走,就意味着要放弃一大笔经济利益,所以他们通常是不愿意迁走的。这样的选择完全符合经济理性。对于多数人来说,他们在法律上和文化风俗上也有权这样做。问题是,另有一小部分人,他们虽然在理性上同样渴望留下,但是,另有原因,却迫使他们却不得不选择离开。譬如,出嫁的妇女。按照农村几千年遗留下来的风俗,嫁往外村或城里的妇女,必须把户口从娘家迁往夫家的名下。这是民间法里边所谓的外嫁。矛盾和冲突正是从这些外嫁女的身上暴发出来的。

    上世纪末,以广东珠三角为代表的沿海发达地区,暴发了严重的外嫁女权益受侵害现象,集体成员退出问题由此进入公众的视野,引发了社会持续的关注。外嫁女亦称出嫁女,狭义的“外嫁女”指与本村以外的男子结婚、户口仍留在本村的妇女。广义的“外嫁女”还包括嫁入本村、户口也迁入的“内嫁女”,离婚或丧偶的外嫁女,入赘女婿,以及上述人员的子女等。为了继续享有集体的分红,许多农村的妇女在出嫁的时候,不愿意把自己的户口从集体里边迁走。有的甚至还要求丈夫把他的户口迁到自己的名下。对集体内部的成员来说,当然希望与自己刮分集体收益的人越少越好。所以,他们对外嫁女这种做法非常反感,极力想把她们排挤出去。事实上,在许多农民集体制定出来的村规民约里边,也的确反对外嫁女继续分享利益。譬如,广州市天河区石牌村,妇女到了结婚年龄,不把户口迁走,一样是不能参与分红的。因为,村民要坚持“嫁出去的女,泼出去的水”的传统。这并不是孤立的例子。在改革初期的珠三角农村,类似的现象非常普遍。据统计,约有30万外嫁女的权益受到过侵犯。我们知道,法律并没有规定,妇女结婚必须把户口迁走。所以,外嫁女对维权寄予希望。但是,另一个问题出现了。她们怎么去维护自己的权益?分配办法是以村委会的名义制定的,她们第一个想到的就是告村委会。但是,到底是打民事官司还是打行政官司呢?实践告诉她们,两条路都走不下去。因为村委会不是经济组织,也不是行政组织。司法渠道不通,她们只好去上访。然而,问题始终无法得到解决。她们的问题像皮球一样,被不同的部门踢来踢去。矛盾越闹越大,一些地方甚至酿成更严重的社会冲突。

    对农民来说,既然土地已经可以成为他们寻求发展的现实资本了。那么,他们当然要去关注自己手里到底掌握着多少的土地。“集体所有”再也不能满足他们的利益诉求,因为经济的发展已经让他们觉察到,只有更清晰的产权,只能保障自己急速增长的利益。在广东,城镇化、工业化的速度一直处在全国的前列。因此,广东遇到集体成员退出的问题,比内陆地区要早。加之近年来,大陆政治逐渐开明化,法治教育切实普遍化,民众在表达自身诉求方面具有更松动的自由,民权意识亦开始慢慢抬头。处在改革开放前沿的广东,民主和自由的发展就更为显著。广东的外嫁女问题,其实已昭示我们,关注农民集体成员的加入和退出,不在是一个可以等闲视之的问题。

     

    珠三角的经验教训

     

    妇女平等是世界各国在建本国法律体系过程中早已达成共识的的基本原则。中国亦不例外,这使得外嫁女问题并未久拖不决:

    2007101,中国的物权法终于付诸实施,根据该法第62条、63条的规定,集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。

    而几乎同一时间,广东省亦出台地方性法律——《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》。该办法规定:任何组织和个人不得以结婚、离婚、丧偶为由,阻挠、强迫农村妇女迁移户籍。村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配或者征用补偿费使用,以及宅基地使用等方面的规定,应当坚持男女平等原则,不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害其合法权益。办法还规定:农村集体经济组织成员中的妇女、结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地,或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地,并履行集体经济组织章程义务的,在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面,享有与农村集体经济组织其他成员平等的权益。而且,符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女,履行集体经济组织章程义务的,享有上述的各项权益。

    在民间法与国家法的互动、弱势群体与公权力的博奕之下,外嫁女权益问题解决了,但成员退出机制问题却像病毒一样,依旧遗留在农民集体的体内。

    广州的外嫁女问题,让我们提前的感受到了退出机制缺失可能给我们这个社会和国家带来的病痛,而这一问题暴发的原因,则进一步加深了我们对机制缺失的原因的认识。

         对于一个正在成长中的社会来说,遭遇局部的病痛是很正常的。对于一个发展中的国家来说,出现利益分配不公的问题,也并不奇怪。问题是,当不合理的东西被法律所规定下来,并强制推向社会,其结果就不止是伤害了社会上的某一部分人,而是整个社会。可见法律不公,比社会现实的不公更可怕。我们不能让不公的法律影响了我们这个社会的成长。

     诚然,珠三角的教训为我们找到了一条如何去构建农民集体成员退出机制的路子。早前,以国务院发展研究中心的研究员韩俊为代表的一批国内学者就对农民集体所有制进行了定性:农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。(韩俊,2003)所以,韩俊提出,要将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制。农村集体经济的每一个成员都拥有按份分割农地所有权的权利,农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送等。

    按份共有与共同共有的区别在于,按份共有下的财产权,其范围清晰,指向明确,既可以分辨哪里,也能够统计多少。这对悬而未决的资产权益问题,无疑是一剂良方妙药。矛盾似乎已经迎韧而解了。但事实上,并没有那么简单。打一个不恰当的比方,是药三分毒。在体制不良的情况下,这样的用药到底是否符合剂量的要求?负作用在哪里?

    众所周知,中国的体制是绝对禁止农地私有化的。在按份共有的制度框架下,农民在实际中获得了按份分割农地所有权的权利,这跟私有化的区别在哪里?我们是否可以这么说,按份共有实际就是一种私有制。譬如,在公司法框架内的股份企业,公司的资产虽然是全部股东共同拥有的,但是每个股东的股权都非常明确和清晰,所以,公司的产权制度实为股东私有。韩俊老师所主张的农地按份共有,是否就是一种承认农民集体继续存在前提下的农民私有制?笔者认为,这是完全符合私有制特征的。因为,一旦农民取得了土地物权,就完全可以自由支配土地,在国家规划许可下,直接把土地带入一级市场。

    曾经有人把珠三角的农村股份合作制看成是土地私有化。实际上,在股份合作制的制度安排下,土地的价值虽然转成了股份,但是,并不符合私有制的特征。1993年,南海市《关于推行农村股份合作制的意见》就明确规定:“除其中直接以股金入股并有明确规定的股权外,其他的股权原则上不能继承,不能抵押,不能转让,更不能向集体退股取值。”随着改革的进一步深入,更演变成“生不增,死不减,进不增,退不减”的制度。可见,股份固化后,农民作为股东,根本不具有任何的支配权。股份合作制虽然让农民享受到了土地的级差利益,但是,其手中的土地权利却进一步丧失。但许多地区,改革完全由政府所主导,譬如东莞,其农村股份制改革是全市统一铺开,限时完成的。在这种情况下,股份合作制在制度特征上表现得比联产承包责任制更加退化。

     

    让农民满意退出

     

    土地私有化,是解决产权不清问题的最好办法。

    但是,在短期内,中国的体制不可能容忍私有化的改革进路,那么按份共有的法律设想如何实现呢?在现实中,更为急迫的农民集体成员退出机制如何构建?

    笔者认为,相对合理、能跟现有法律体系对接且具有实操性的办法是:

    第一步,在户籍管理制度上为农业人口松绑,允许农业人口在农村自由流动性。这样做的好处,有助于促进土地资源的平衡配置,“实现耕者有其田”,譬如,一些耕地紧张地区的农民,可以流向土地严重丢荒的地区。

    第二步,改革农地流转制度,允许农地在不改变土地性质的情况下自由流转,价格形成遵循市场机制,政府有权提出参考价。任何人,均可以通过合法交易或接受赠予的方式取得农村土地使用权。在不破坏农地公有制的情况下,凡是以外来者身份取得农地者,都必须加入土地原属农民集体。这其实打破了农村社区原来的封闭性,使得外来人口不必经过婚嫁,就可以成为某一集体的成员。

    第三步,立法框定集体成员退出的基本规则。如,任何组织不得以集体名义侵犯成员退出自由;成员退出集体后,必须在规定时间内流转手中的农地使用权,流转的对象和价格可以由他自己选择,宅基地除外;成员有份的集体非农建设用地或已经转成股份的土地或其它资产,可以折价退回集体,或参照农地流转办法流转等等。

    以上只是过渡性的改革办法,更为合理并反映文明进步的法律制度可以在此基础作进一步的探索。农地使用可以有效流转,而农民集体的封闭性被打破,农民的集体成员权就可以得到有效地保障。笔者欢迎学界和实务界,特别利益相关方参与对这一权宜之计的讨论。

    参考文献:

    [1]迟福林.走入21世纪的中国农村土地制度改革[M].中国经济出版社.20006.

    [2]韩俊.土地农民集体所有应界定为按份共有制[J].政策瞭望.200312.

    [3]黄艳华.广东南海:农村股份合作制触到三个边界[J].中国改革.20057.

    [4]甘藏春.农村集体土地股份合作制理论与实践[M].中国大地出版社.200012.

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