• 现时代背景下的乡镇政权角色

     

    黄计锋

     

    内容摘要:本文在对以往学界对于乡镇政权角色研究梳理的基础上,从乡镇政权的自利性和自由政治空间两个维度考察乡镇政权现时代的角色和行为。认为在新农村建设和零农税的两大背景下,我国乡镇特别是经济欠发达地区乡镇政权处于强自利性的政权依附角色地位。这种角色滞后于乡村社会的发展的需要。本文提出了乡镇政权的自由自由政治空间等概念并把自利性引入对乡镇政府的角色和行为的研究。对于如何解决矛盾提出了相应的对策。

     关键词:乡镇政权   自利性       自由政治空间

                      

    一、现有的关于乡镇政权的角色的理论研究及其不足

        对于乡镇政权的角色和行为的研究一直以来都受到学术界的关注。当中最有影响力的研究成果有两类:一类认为以政绩体制为核心的压力型体制是造成乡镇政权行为失范的重要原因。(荣敬本等,1998);另一类强调乡镇政权作为“经营者”追求自我利益的动机,分析了乡镇政权的牟利性行为以及对国家和农村社会的影响。(SHUE,1988,张静,2000;杨善华等,2002)饶静、叶敬忠在他们的理论上结合税费改革的新背景认为“乡镇政权从原来的收粮、收税为主要任务,具有一定的财权、事务权和公告产品的供给职能的相对自主性的基层政权组织转变为协调各类矛盾,维护地方稳定,完成上级交付的各项临时任务进行社会动员和组织为主要任务的,财政上主要依靠上级转移支付,没有稳定实质性的财权和事务权,没有力量和动力提供公共产品的事实上的县级政权组织的派出机构,成为高度依赖县政权组织的‘政权依附者’。”[1]三农学者贺雪峰等认为:“县乡按自己的逻辑做事情的结果是形式上的合理合法实际上都没有实质性内容,是责任全部推掉,义务不愿承担。县乡变得守法了,却也不再有为农民做好事的积极性了。” [2]   笔者认为学界对于乡镇现时代的角色和行为研究有三点缺乏:缺乏对乡镇行政生态环境做全面系统、动态的考察,往往得出乡镇政权的某一方面的特性和表现。二是缺乏对于以政绩为核心的压力型体制下的乡镇政权行为失范与经营者的牟利性行为失范的关系的探讨,而往往把二者割裂开来看。三是缺乏对乡镇政权的经营性、赢利性或自利性的根源、影响以及其控制作深入的考察,把自利性看作乡镇政权及其干部某一时期的非常态选择,从而导致相关的理论的解释力不足。笔者认为要努力避免以上的缺点应该把自利性和自由政治空间引入对乡镇政权及其干部的角色和行为的研究,并且结合现时代的乡村社会的背景。只有这样才能准确的描述乡镇政权特别是中西部和东部部分经济欠发达地区乡镇政权的角色和行为选择,在此基础上才能更好的矫正乡镇政权的行为失范。从而促进乡村社会的发展以及新农村建设目标的实现。

     二、乡镇政权的自利性和自由政治空间

     (一)乡镇政权及其人员的自利性

       1.乡镇政权的自利性

        众所周知,政府具有显著的公共性,“管理社会与公共事务,提供公共产品是政府的基本职能之一,它体现了公利性这一现代民主政府的本质属性。”[3]我们说,公共性或公利性是指政府的本质属性,当然 “政府除了这种公利性和利他性以外,也无可质疑的存在着自身的利益,即政府除了为社会服务的公利性之外,还具有自利性。政府自利性是指,政府除了具有管理公共事务的本质属性之外,具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性。”[4]政府的这种自利性体现在各个方面,如中央与地方利益、政府内部门与部门利益的存在着分殊。政府机构的人员分而不流等都充分说明了政府作为独立的团体,有其自身的团体利益。乡镇政权亦有维护其生存与发展的需要和行为。而这种需要由于其处于我国政权末梢的地位以及直面乡村社会而得到强化。

     2.乡镇政权中人员的自利性

         过去我们过于强调信念和意识形态对于人行为的的影响。在很长时间内我们否认政府的自利性的存在,往往忽略了人的其他的甚至是基本的需要。而“在现实世界中,个人有许多需要”[5] ,“人以其需要的无限性和广泛性区别于其他动物”[[6] ,乡镇政干部不但有其物质需要如金钱等,也有其非物质需要如精神嘉奖荣誉称号。乡镇政权干部面临制度的约束,基于自己理性的计算选择最有利于自身的行为,也即自身效用的最大化约束下的选择。在效用最大化的动机驱使下,乡镇干部采取一系列可能的手段去释放制度与制度与组织中人的需要的紧张和冲突。

        作为乡镇干部代表着国家公共性的利益以、部门利益以及个人及其关系网络上的成员的利益。相对应的每个乡镇干部代表了国家的公共性,部门以及个人这三种角色,“这三种角色之间是相互冲突的,这种冲突的合力便是一个部门或单位面对国家政策所采取的基本态度。这样便形成了一个谱系,每个部门或单位角色冲突的情况都处于两个极端之间的一定位置上,从而显示出在对待国家政策上的权力滥用的程度问题。”[7] 由于我国乡村现时代的乡镇行政生态环境的变化,乡镇行政生态环境更加严峻,乡镇干部的付出与回报不成比例,乡镇干部的素质整体水平不高,导致乡镇政权干部更加倾向于维护和实现部门以及“个人及其关系网络上成员的利益”。

      (二)乡镇政权的自由政治空间

       正如我们定义村“两委”及村庄体制内精英的自由政治空间:“是指村干部可以按自己个人利益来安排村庄实际事物和做自己想做的事情的自由度。”[8] 所谓的乡镇政权的及干部自由政治空间是指乡镇干部可以按照个人利益来安排乡村实际事务和做自己想做的事情的自由度。在实际的政权运作中,这种留给乡镇干部的自由政治空间总是存在,只是在不同时间和事务上的大小不同而已。在现时代维护农民利益成为新的政治正确的情况下,乡镇干部在税费上的自由政治空间相对较小甚至消失。乡镇政权的自由政治空间的大小在不同时期亦不同,如在公社化时期与在乡政村治时期自由政治空间的大小就不同。乡镇政权的自由政治空间的存在有三个方面的原因。

      第一是我国的政治构架。乡政村治、五级的政权层级的设置使乡镇政权处在自主性与适应性之间。一方面乡镇政权需要贯彻执行上级的政策方针,表现在其对于上级的政权的适应性上。另一方面需要自主的管理乡镇范围内公共事务。表现为乡镇政权的自主性。在自主性与适应性之间为乡镇政权留下了自由政治空间。第二、来自上下的两种不同需要。乡镇政权在政策的执行和自主管理乡村事务中需要直接面对乡村社区和村民的需要,在压力型体制下,又面临着上级政权的需求。乡镇政权在平衡和满足上级政权和村民的需要时存在着自由政治空间。第三、在国家政策与政策之间亦存在自由政治空间。税费改革和新农村建设政策之间,按照中央的政策本意是并行不悖的。税费改革为了减轻农民负担,但客观上造成了一些以农业为主的县乡的财政压力增大,乡镇财政仍为吃饭财政。一定程度上限制了乡镇政权提供公共物品的能力和动力。新农村建设对于农村发展有着更加宏伟和全面的目标。由于压力型体制的存在,新农村建设被指标化,层层下达,上级政权以此来考核乡镇政权的政绩。客观上为乡镇政权增加了新的达标任务即其职能内容、事权大大增加。这样两种政策在基层特别是经济欠发达地区乡镇的落实出现了抵啎。前者客观削弱了乡镇政权提供公共物品的能力和动力,而后者在以政绩为核心的压力型体制下要求其积极作为。在一定程度上为乡镇政权提供了一组策略选择:作为、不作为、真作为、假作为等。

      (三)乡镇政权自利性与其自由政治空间的关系

        乡镇政权与其干部的自利性不是当下或暂的现象。它是基于人的需要以及乡镇部门中成员的利益的相同或相似性基础上产生。在任何的国家、任何历史时期政府及其人员的自利性都存在。在我国的人情、面子等心理文化的催生下这种自利性被变形、强化或放大。笔者认为乡镇政权的自利性不是有无的问题而是强弱的问题。它决定于政府所处的体制、社会环境。在取消农业税农业税,公共财政体制改革,乡镇机构改革以及新农村建设的背景下,我国中西部和东部欠发达地区乡镇行政生态环境的矛盾突出。乡镇政权的财政压力的增大,在维护农民利益成为新的政治正确的情况下,乡镇把权力的触角伸向村庄就存在困难也会冒政治风险,这会导致其选择其他的路径和手段来满足其生存和发展的需要。与此同时,乡镇机构改革,分流减员,乡镇干部的工作压力增大。而在欠发达地区乡镇干部的待遇较低(这里不是指工资水平的下降,而是一部分灰色收入和部门利益因为税改被拿走所致),那么乡镇干部的自利性与这种心理上的失落感、不平衡感交织在一起。驱使其积极开辟新的“财源”,寻找一切可能的机会和手段去进行利益补偿。

        乡镇政权的自由政治空间不存在有无的而只存在大小的问题。乡镇政权的自由政治空间在现时代的农村被缩小,其表现也就是饶静等认为的乡镇对于县组织的“政权依附地位”。导致这一状况有几方面原因:一方面是乡镇机构改革,部分权力上收。使其过去的许多行为缺少了合法性。从而压缩其自由政治空间。另一方面税改后,维护农民利益成为中央、省市的新的政治正确,中央与省市、农民的利益达成一致,从而从上下两个方面去挤压乡镇政权的自由政治空间。如一些乱收费行为不但要招致村民的反对,而且还要冒上级处罚的风险。笔者认为乡镇政权的自利性与自由政治空间是密切联系的,自由政治空间是自利性的舞台。自由政治空间可以随着环境和体制的变化而缩小、扩大,而自利性是近乎永恒的存在,它只会随着自由政治空间的变化而改变其存在的形式而不会根本消失。在我国现时代的乡村由于多重挤压,乡镇政权的自由政治空间缩小,这只能促使其自利性更加的隐蔽和强烈。并随着自由政治空间的变化而可能出现反弹。如我国行政机构的五次改革中,出现的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈,从自利性与自由政治空间的关系角度可以得到很好的解释。无论是政治实践还是学术研究,我们把过多的精力放在限制乡镇的自由政治空间上,而不是对其自利性的合理满足基础上的限制,因此只能是缘木求鱼、解一时之急。

     (四)现时代我国乡镇政权角色的定位及其表现

        而对于一些学者认为的压力型体制与经营者追求自身利益动机而导致的乡镇行为失范,并不是必然割裂而是可以统一的。由于压力型体制和现有政策导致的乡镇干部自由政治空间的缩小并不是自利性的缩小,相反这种自利性由于压力型体制的存在使得自利性在有限的自由政治空间内变得更加强烈。作为压力型体制下和经营者角色下的乡镇行为失范只是乡镇政权自利性在不同自由政治空间内的不同表现形式而已。在前者即以政绩为核心的压力型体制条件下,乡镇干部为自身的升迁考虑,不得不完成上级的指标,许多时候导致与村民的需要矛盾,引出乡镇政权的失范甚至是非法行为。而后者即乡镇政权的经营者行为失范,是在80年以后,特别是1994年的分税制改革,乡镇的自由政治空间增加,乡镇纷纷办企业,导致政府行为“企业化”。当然两者都是基于其自利性基础上的选择。通过以上的分析,如果要准确描述现时代背景下乡镇政权特别是欠发达地区的乡镇角色的话应为强自利性的政权依附。一方面在自由政治空间上,乡镇政权对于县政权处于依附地位;另一方面在自利性上,由于乡镇行政生态环境变化而增强。

        乡镇政权的角色是在新农村建设和以税费改革为主体公共财政、乡镇行政机构等一系列改革背景下,乡镇政权自由政治空间被挤压,对于县组织的依附性增强。自利性明显增强,导致其基于理性计算的基础上的有选择性行为以及对于乡村公共物品的有选择性提供,最终导致其职能结构的失衡。具体表现为对上级政策进行无原则变通甚至是扭曲;对下要么在条件允许的范围内,把权力的触角伸向村汲取资源。要么把任务硬性的分配到村,转移来自压力型体制的压力,从而导致乡村关系的失调

      乡镇政权的这种强自利性的政权依附角色以及其职能结构的失衡具体表现在乡镇有选择性提供公共物品以及县乡村的关系利益化上。具体如下:

    1.乡村公共物品的有选择性提供及乡镇职能结构失衡

             在以政绩为核心的压力型体制没有根本改变的情况下,乡镇干部对于影响其升迁的因素和指标尤为关心的,如招商引资、社会治安、计划生育等。这些仍然是目前影响乡镇干部升迁的硬性指标。况且,这些指标与乡镇政权及其干部自身的利益也很相关,如发展经济、招商引资本身可以带来财富,计划生育工作中有70%的社会抚养费返还到乡里,此外还有大量的隐性收入。因此,乡镇干部在履行这些职能时分外卖力。由于这些指标与乡镇干部的利益有了盘根接枝的联系,因此就给乡镇职能的结构转变带来阻力。这种出于自利性、赢利性的选择性行为导致公共物品的选择性提供,从而导致了公共物品结构失衡。笔者认为,这正是导致乡镇职能无法彻底转变的根本原因,这种公共物品的选择性提供导致了一些公共物品的过剩,如计划生育等工作占据乡镇干部大量的时间和精力,而另外一些公共物品则供给短缺,如城镇规划、农技推广的严重不足。在涟水县Z镇,规划部门只有2人,每人月工资350元,根本不能满足新农村建设规划工作的需要。Z镇的农机部门,是由原来的5个站合并,为了减少开支,进行人员过度分流,导致该部门人手相当缺乏,现在每人负责5万亩的水稻技术推广,而且站里资金严重不足,设施缺乏,就连最基本的设备如显微镜、电脑都没有,农技推广异常困难。乡村组织及其人员的自利性的增强,“以至于政府不成其为政府,而像一个企业,书记成了老板、经理、董事长等等。特别是在财政缺口比较大的乡镇,抓钱已经成为第一需要。”[[9]

    2.县乡村关系的利益化

             在税费改革的背景下县特别是以农业为主的县财政压力加大,巨大的财政缺口促使县市把手伸向乡镇去“找钱”。乡镇的财权被上收,形成由县统筹财政体制。与此同时的乡镇机构改革,县政权把一些有“油水”的部门上收,把大量的无“油水”的部门留给乡镇。进一步加剧了乡镇政权的财权与事权的矛盾。这样会导致三个结果:第一是由于县的自利性增强,乡镇乃至村的自利性随之而增强了。第二是乡镇对于县政权的依附性增强。第三是乡镇政权向下即向村转移其财政、事务压力。“巨大的财政压力迫使乡镇政府将权力的触角延伸到村委会,采用各种办法从村庄汲取财政资源获得各类收入。”[10]

    乡镇政权的自利性明显增强。

      由于乡村组织的自利性的增强,在收费等乡村资源的汲取中,乡村组织合作的共同利益如各自从中抽取一部分。但往往也存在着冲突。如乡镇时常克扣财政下拨予村的办公经费,把一事一议的费用常规化、固定化收取。并且由镇统筹使用,而只返还给村很少的部分。在权威的关系上,乡村之间出现了松散性,一方面由于乡镇在一系列的改革后,自利性增强,导致乡镇对于村传统的权威和信赖感的丧失,二者更多的是基于各自的利益的合作。另一方面由于乡镇机构改革,乡镇的部分职权被上收到县市如司法、水利、财政等。而五大中心的执法权被上收到相关的上级业务部门,改为由乡镇主管、上级业务部门指导的模式,导致乡镇部门“有服务无权力”。这种更多的基于交易与利益的关系态势,使村在现实的职能行使中遇到困难时,更少的向乡镇政府求助。同样,由于村组织及其干部的自利性的增强,使村民与村干部的关系被利益化、经济化,许多村民在向村干部寻求帮助时会面临着给予于村干部好处费的约束。只要某一行为不能为其带来看得见利益,乡镇会把来自村的问题当作“麻烦”,而同样村组织对于来自村民的问题视为麻烦而不愿意作为,而在遇到可以获利的机会和场合时乡村组织会蜂拥而至,内部争利甚至是与民争利。这样县乡村以及村民的关系被利益化、经济化了,其代价是政府威信的丧失以及乡村组织之间的信任。我们说乡村关系的共同体不是解体而是更加的经济化,这点可以从乡镇不断加大对于村组织的经济刺激可以看出来。

    四、相关对策

      通过从自由政治空间和自利性两个维度以及对于以往的乡镇政权角色定位的相关理论的分析的基础上,我们得出乡镇政权特别是中西部和东部的部分经济欠发达地区的乡镇政权现时代的角色是强自利性的政权依附者。这与乡村社会的发展和新农村建设的需要相冲突。笔者认为现在的乡镇政权角色定位应该是在强化服务和职能转变下的小而强的政府。具体为机构人员上的精简,较少的财政开支,较强的社会服务意识,合理的职能界定以及提升政府职能履行能力,对于乡村社会的需要更加强的回应性。在政治实践和理论研究中,针对只对于乡镇政权的自由政治空间的压缩与扩大而不注重其自利性对于其职能履行能力以及结构的影响的现实。笔者认为应该两条腿走路即一方面把乡镇政权及其干部的自由政治空间保持在适当的范围和程度。如事权与财权的合理界定以及相互间的匹配。另一方面要更注重合理的界定和满足其自利性需要。在满足乡镇政权及人员合理的自利性的基础上限制其过度的自利性。为此应该应从以下几方面着手:

    (一)尊重并满足乡镇政权及其干部的合理自利性,防止和限制其过度自利性。

        乡镇政权的权力都是来源于人民,这决定了政府的存在价值就是为了公众利益维护及其促进即其具有共利性。但我们应该看到政府存在着其他的非本质属性,而自利性就是其中之一。因此我们应该正视乡镇政权及其成员的自利性,而不是一味的回避。如正常合理的工资福利、非物质上的荣誉感、成就感等。大体说处理乡镇政权及其干部自利性问题时应遵循两个原则:   其一,适度(有限)满足原则。对于政府自身合理的自利应得到“适度”满足。这里的适度是指政府及其人员获得的利益总体上应不低于甚至略高于社会平均水平……其二,补偿原则。一旦政府合理的自利受损,或者政府的自利低于整个社会的平均水平时,应对政府的自利进行一定的补偿。如果政府的自利长期处于社会的平均水平之下,政府组织的成员就可能往利益更高的行业跑,这样最终会影响政府实现公利性。”[11]我们应该综合考察乡镇干部的工资福利待遇,并与社会其他行业进行比较,另外在组织、部门的内部进行比较,找出差距采取措施减少差距,最大限度的满足其公平感。另外,把乡镇干部的隐形收入显性化这样做不但有利于激励和考评乡镇干部,而且利于社会和舆论的监督,减少其过度自利性行为如腐败等。

    (二)继续转变乡镇整体职能的同时注重其职能结构的转变

        由于乡镇政权在改革后,自利性增强导致了其选择性行为,进而导致其有选择性的提供公共物品即职能结构的失衡。过去我们注重于乡镇政权职能的整体的转变,但我们看到,由于宏观体制的不当导致的导致的过度的自利性,同样可以导致职能的过度与缺失并存,最终导致职能转变的失败。因此我们要注意乡镇职能的实际履行状况及其产生的社会效果而不是仅仅局限于条文和口头。在我国机构改革中转变职能的思路自从1994年开始提出已经有20年的时间了,为什么仍然要提一方面职能转变确实是一个漫长的过程;另一方面也与忽视了职能在实际运作中的结构态势有关。

    (三)完善农村公共财政制度,使乡镇政权的财权与事权相符

        十七大报告指出要“深化财税改革,围绕推进基本公共服务均等化主体功能区建设,完善公共财政…健全中央和地方的财权与事权相匹配的体制。”在地方之间的省、市、县、乡同样也要做到事权与财权相匹配。要按照统筹城乡发展的要求,改变长期以来“城市公益事业政府办,农村公益事业农民办”的不合理局面,逐步把农村公共产品纳入公共财政的范围。要按照事权与财权相结合的原则,明确县乡村的责、权、利。将适合乡镇管理的收支下放到乡镇管理,做到乡事乡办,乡财乡理,权责结合。按照税种的不同将有利于乡镇征收管理的税种列入乡镇收入范围;按责权划分乡镇支出范围,将乡镇职能机构的支出和社会事业发展支出列入乡镇预算支出。在处理县乡分配关系上,在兼顾县级财政支出需要的同时,最大限度地照顾乡镇财政收益,保证乡镇组织运转的基本支出需要。乡村之间的财政管理要立足于体制创新,彻底更新以支定收的观念,实行新的财政体制,逐步从根本上理顺乡镇财税关系。

       在现时代乡镇行政生态环境的背景下,我们只有沿着乡镇自由政治空间的变化和自利性的满足与限制两个维度才能更好的去解释和定位乡镇政权的角色和行为。对于对于乡镇自由政治空间的限制即相关的体制、制度建设等问题学界已经研究很多。但是我们对于政府特别是乡镇政府的自利性的认识还相当的缺乏,并对如何在满足其合理自利性基础上限制其过度的自利性的研究还存在着许多理论空白,因而需要学界投入更大的精力去关注和研究。

    参考文献:

    [1] 饶静,叶敬忠:《税费改革背景下乡镇政权的政权依附者角色和行为分析》,《中国农村观察》2007年第4期。

    [2] 贺雪峰:《取消农业税对国家与农民关系的影响》,《甘肃社会科学》2002年第2期。

    [3] [4] [11]金太军,张劲松:《政府自利性及其控制》,《江海学刊》2002年第2期。

     

    [5] 《马克思恩格斯全集》,人民出版社,1972年。

    [6] 《马克思恩格斯全集》,人民出版社,1972

    [7] 李景鹏:《论政府的公共性》,《天津社会科学》2002年第6期。

    [8] 黄计锋,赵晖:《村庄体制内精英的策略选择》,《理论与改革》2007年第4期。

    [9] 项继权:《税费改革:一场未完成的革命》http//www.3nongblogchina.com

    [10] 权丽华:《构建和谐乡村关系的新制度经济学分析》,《科学·经济·社会》2006年第4期。

  • 责任编辑:华山
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