村董与乡村权力的演变——英租威海卫时期村董制的重构
张志超
(山东大学威海分校法学院 山东威海 264209)
摘要:1905年英租威海卫殖民政府正式推行村董制,由此引起威海卫乡村社区激烈的社会变动,进一步改变了士绅阶层的生存状态以及乡村权力结构的演变。英租时期威海卫乡村依然处于典型的农耕社会,各种权力关系都是围绕着社会资源的占有与分配展开的。在国家、宗族与乡绅的冲突与互动中,国家行政权力不断扩张,旧士绅权利进一步削弱,新兴村董阶层借势兴起。这一切都说明,文化网络是地方社会中获取权威和其他利益的源泉,占有它就意味着获得某种支配权、控制权。谁掌握着决定权力分配的社会资源,谁就获得权力,谁就获得政治统治。
关键词:威海卫;乡村社会;权力结构;村董
在20世纪前半期的中国乡村,有一个重大的变化,即国家竭尽全力、企图加深并加强其对乡村社会的控制。在这个过程中,国家政权与乡村社会之间的互动关系如何,即国家权力的扩张给乡村社会带来巨大变革的研究,近年来学术界已有部分论著探讨了这个问题。杜赞奇在考察了华北乡村权力组织与结构的变化时提出了“权力的文化网络”这一概念,指出国家权力扩张的过程也即是“国家内卷化”的过程,国家政权在某些方面的加强,导致自身的腐败和革命的发生[1]。这一解释框架展示了一个新的视野,但也显然带有区域经验的局限性。我们需要有更多的区域个案研究来充分揭示20世纪初期国家与地方政权的演变,以及由此引起的乡村权力结构的变化。
威海卫位于山东半岛东北端,北东南三面濒临黄海,北与辽东半岛之旅大相对,共扼渤海门户,东及东南与朝鲜半岛和日本列岛隔海相望,西与芝罘(烟台)接壤,是我国的海防要地,地理位置相当重要。威海卫地区虽偏处一隅,与外界的联系不多,社会的变迁相对缓慢,但是自威海卫被划为英租界,英租殖民政府的建立后,特别是英租政府村董制推行以后,加速了这一地区的社会变迁。本文试图通过分析英租时期(1898——1930)威海卫地区乡村士绅(村董阶层)的生存状态,来探讨国家权力与乡村社会的权力互动关系。
一
人类社会生活的存在方式从一开始就表现出群体性社会行动的特性,社会组织是人类社会群体形式之一。组织是社会调控系统中的一个重要机制,它规范协调人们的活动,从而更有效地满足人们的多种需要。罗兹曼等人在其所开出的中国传统社会组织的“清单”中,列出了基层行政、教育、商业、宗教、公共事业以及非法会社组织等六个方面[2]。在我们看来,在威海卫社会变迁中较为明显的社会组织是政治组织。在传统的威海卫社区,尽管缺乏专门政治社会化的角色,但政治文化却显然很稳定,每个政治体系都有某些执行政治社会化功能的结构。但是,随着社会的发展和近代化,这种稳定的结构逐渐被打破。
社会学关于社会资源控制模式的理论认为:“特定的社会组织和个人通过占有和分配各种短缺的政治、经济、文化、社会的资源、利益和机会,造成一种依赖的社会环境,迫使社会成员不得不以服从作为代价换取短缺的资源、机会和利益,进而达到约束人们社会行为,实现整合目的的社会过程。”[3]在中国传统基层社会里,控制乡村社区,掌握其统治权力的途径有两条:一是正式的,这是制度的合法性,是由传统专制政治体系本身所赋予的。传统社会里的臣民尤其是农民,在他们的政治意识中,从未从根本上怀疑过皇权的合法性,因此,国家凭借着这种合法性,通过集权的政治权力结构系统,形成对农村社区的领导和支配的关系。但这种基层制度合法性的控制权力,由于控制体制相对粗放,除直接涉及国家要务的层面如财政(税收)、缉盗等方面外,很难真正深入农村社区的每个角落。因此,还有另一非正式的,不是基于政治制度的控制权力,就是在社区中处于优势地位的成员。他们凭借着自己在社区中掌握优势资源如地位、家庭与家庭的势力财产等,获得社区的认同,对社区形成控制,这种权力是属于权威型的,凭借着权威的影响,左右社区居民的生活,这是文化传统的合法性。控制中国基层政治权力的最基本社会资源就是制度上与文化传统上的合法性,它们构成了控制传统中国社会的基本手段。杜赞奇在提出了“权力的文化网络”这一命题时,进一步分析说明,文化网络还包括非正式的人际关系网,如血缘关系、庇护人与被庇护人之间、传教者与信徒之间关系等[4]。
黄宗智认为,在研究传统中国的社会政治结构时,需要考虑的是一个牵涉国家、士绅和村庄三方面关系的三角结构,而非主要由国家和士绅间权力转移的改变所塑造的二元结构,并依循这一思路进行了一些实证分析[5]。黄氏提出的模式,无疑加深了对传统中国乡村社会结构的认识,但也还有不够全面和精细之处。应该看到,除了宗族、村落外,传统中国的乡村社会中还有一些其他类型的组织,如劳动协作组织、水利组织、祭祀组织、防御组织、秘密会社组织等等,各种组织的界限并不一致,但又部分地重合在一起;此外,以个人为中心构成的各种关系网络,在乡村政治结构中也发挥着重要作用。诚然,权力结构就是一种关系网络,一种文化网络。权力的运作就是通过各种规范、组织人际关系等方面体现出来。离开了这种网络,权力亦无存在必要,但是文化网络及相应的权力结构的差异又是由社会资源控制模式的差异造成的,从某种意义上说,文化网络即社会资源控制、支配的模式,两者有重合之处,但文化网络的本质在于社会资源的占有。只有从社会资源的占有、分配角度,才能最终明了文化网络特征之所以形成。所以在研究英租威海卫时期乡村政治权力结构问题时,我们首先要考虑的是形成权力结构的基础。从基础的变化看待政治体系的演变,社会控制模式的变化也就意味着社区政治结构的演变。
从资源的角度看,体现近代基层政权组织变化最有特色的是对制度合法性的强化,这种努力体现在两个方面:一是推行地方自治与建立村董制,二是地方行政机构正规化的建设。在具体实施过程中,这其实是一个问题的两个方面,因此是同步进行的。
英国人初来威海卫时,只是简单地通过登记原保长或族长姓名,承认他们在农村中的权力和地位。当殖民政府的统治稳定后,1906年9月,威海乡村社区按编查村董条例,实行村董制。村董制的基本形式是20进位制:20个自然村为一小区,20小区为一大区,共设置二十六大区。在具体实施时,采用了有弹性的做法,规定:“小区之编制以二十村为原则,不得少十六村多于二十五村”[6]。根据村董制的有关章程规定,村董均要由选举产生,由殖民政府批准后发放任命证书。村董的职责是传达英政府的命令,颁布公告,代征地丁税收,售发各种契币,批准土地买卖权,调节纠纷,清理诉讼,了解情况和维持治安等。村董制的推行,实际上是通过强化制度的合法性,来确保对地方的控制。时人评论道:“村董制已由民众的自治组织进而为国家内政之设施,再进而为社会事业、经济建设运用之枢纽,因为村董制能延伸至每户,加强上下联系与互救互保。”[7]换句话说,村董制可以导致层层节制而运用自如,达到统治力直抵基层的效果,建立村董制有助于地方行政机构权威的确立。对此,威海卫行政长官庄士敦在临别演说中不无得意地介绍并评价了这个“系本大臣所计划的”制度,他说:
自从组织村董以来,众位及前任村董与英政府管理威海这种深切适宜的合作,本大臣极表感谢的。此种组织的成功,本大臣个人十分满意。全租界有三百五十余村,占地三百方里,分为二十六区,每区有一村董,作为英政府与各村之媒介,此系本大臣所计划的,此种计划继续进行,并未修改,已有二十五年。在此计划实行以前,界内村庄形同孤立的公会,政府只得任其为公会,对于管理上自然发生困难障碍,除此之外,那时候交通的方法也很恶劣。自从分为二十六区,每区约有九村至十五村之数,在一位村董指导之下,代表其所辖之村,与政府接洽公事,管理上难办之事因之大容易解决。最重要的是各村居民因为得彼此合作,发生一种社会上的觉悟,知道与较大的团体结合起来,此较单独的公会是有利益的。[8]
从清末新政开始,近代各届政府一直在努力建立县政府以下乡镇的行政体系,以使国家行政权力能深入乡村社区。英租政府亦是如此,英租殖民政府成立后,为了进一步加强对乡村基层的控制,政府重新对区划作了新的调整,威海社区各农村开始推行新政权体制。这一新的制度安排主要是确立租界以下大区、区、自然村三级行政组织体系,以便有效地推行殖民政府的政策。新体制的推行,殖民政府把地方的政治、经济、教育及民众组织等结合在一起,加强了地方各项建设,加强了殖民政府与地方的协调和统一。相比较以前的政治控制体制,殖民政府的这一政治设施的建设比较有效地实现了对乡村社区的政治控制。通过新政制的改革,在大区内,大区—区—村三级权力体制已成稳固化的趋势,区一级行政组织成为国家权力向乡村社区渗透的关键环节。通过大区、区、村三级基层政权制度的建构,殖民政府把统治权力延伸至乡村社区,在民众的心目中树立起了一方政治中心的权威。
殖民政府区级行政机构的建立,标志着国家政治控制从县邑延向乡村,也就是向乡村基层延伸,企图以制度的合法性代替文化传统的合法性,从而达到真正控制基层社会的目的。
二
但是无论是推行地方自治、建立村董制度,还是地方行政机构正规化的建设,政府这两方面的努力都受到了“政府贫困化”的制约。因为无论是机构运转还是培养行政人员,都需要相当的财政经费。但这时期,殖民政府的财政汲取能力是十分低下的,新政制的建设超出了政府实际的财政支持能力。在人均国民收入并未增长的情况下盲目扩大政府机构所带来的财政压力十分明显,这种压力使国家政权的延伸只能导致“国家政权的内卷化”。在这里,杜赞奇提出了“国家政权内卷化”的概念,用以指国家机构不是靠提高旧有的或新增(此处指人际或其他行政资源)机构的效益,而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的赢利型经纪体制——来扩大其行政职能[9]。
十分明显,政治上新的制度安排因缺乏必要的财政支持而起不到应有的作用,甚至连有效的官僚机构也建立不起来。这样,殖民政府不得不反过来依靠乡村原有的赢利型经纪体制[10],来履行其诸如征收附加税和摊款等行政职能。显然,国家对乡村社会的控制能力要远远低于其对乡村社会的榨取能力,也就是说,“国家政权的现代化在中国只是部分地得到实现”,[11]这种榨取在政治支持方面特别具有负效应。与乡村利益相关的原传统保护型经纪即乡村精英,本来是国家政权深入乡村并推行新政之时的主要政治支持,然而榨取的加剧使乡村精英纷纷退出乡村政治领导层,乡村的统治权落入到赢利型国家经纪一类的人手中,这极大地损害了国家政权在人们心目中的合法性。
殖民政府对乡村渗透的失败,使它无法在乡村建立起有效的政府权威。也就是说殖民政府无法通过对制度合法化的强化来达到对乡村权利资源的占有,进而达到控制基层乡村社区的目的,而控制基层权力的另一个社会资源——文化传统的合法性在政府权力渗透过程中却不断削弱。
晚清时期,清政府除地方行政官员外,用以深入乡村的统治结构的下层网络是一个虚弱的、有缺陷的系统。在地方政府——士绅——村民的权力网络中,士绅在完成国家权力对村落共同体的社会控制职能方面,起着不可小视的作用。在乡村社区里,士绅是个管理社区的群体,执行着许多社会任务。如充当社会领袖,组织社区的防卫,调解人民日常的纠纷,关心人民生活,为社区人民树立楷模,以及帮助人主持婚丧事宜等。但是它最重要的任务是帮助政府征税,乡绅是县衙能够按时收足捐税的保证。近代以后,地方征税日渐频繁,士绅在这方面的职能更加明显。因此士绅作为一个居于地方领袖地位和享有特权的社会集团,在维系正常社会秩序的官绅民三种力量中,灵活地也是谨慎地逐步突破法定的限制,使自身所扮演的角色更为重要也更为多样。绅士并不像官员那样拥有钦命的权力,却拥有基层社会赋予的“天然”的实际权威,“世之有绅衿也,固身为一乡之望,而百姓所宜矜式,所赖保护者也。……绅衿上可以济国家法令之所不及,下可以辅官长思虑之所未周,岂不使百姓赖其利,服其教,畏其神乎?”[12]以社会权威而不是以法定权力资格参与封建政权的运作,绅士阶层便集教化、治安、司法、田赋、税收、礼仪诸功能于一身,成为地方权力的实际代表。这即是文化传统的合法性,也即是杜赞奇所说的保护型经纪体制。在威海卫乡村社区,这一传统的合法性往往是与宗族势力联结在一起的。
在封建政权强盛时期,宗族在封建政府的倡导与支持下,有效地维护了社会安定的局面,然而在封建政府吏治腐败、权势衰微时期,宗族则能团结族众,与地方政府抗衡,使自身利益不受侵害。因此,清政府在扶持、劝导宗族达到稳定社会的同时,又担心宗族势力过于膨胀,难以驾驭,这样,清政府利用宗族治理民众外,又建立了属于他们自己掌握的保甲组织。然而,历史上威海卫乡村社区保甲制的实施非常糟糕。由于绅士一开始对保甲制进行了强有力的抵制,结果致使这一制度在实施中功效甚微。鉴于保甲制奉行不力的情况,在雍正四年严饬力行族正制。雍正针对聚族而居地区的实际情形,规定:“凡有堡子、村庄聚族满百人以上,保甲不能遍查者,拣选族中人品刚方、素为阎族敬惮之人,立为族正。如有匪类,报官究治,徇情隐匿者与保甲一体治罪。”[13]除通过族正制发挥保甲制的作用外,还为了惩治宗族的械斗、健讼,治理宗族带来的社会问题,加强国家对地方社会秩序的控制。族正既不同于族长,又不同于政府官员,身份具有双重性,成为政府与宗族之间的媒介,也可以说是一种“职役”,族正制的实行,目的是使宗族纳入到政权的控制之下。换句话说,像威海卫乡村社区的大部分事务,如治安、救济、教化等工作都是由宗族士绅来主持、由宗族来承担的。因此大量的史料都反映出,在威海卫乡村社区,宗族首领利用官府赋予保甲组织的权力进一步巩固和扩大其对宗族、对村庄的控制。可以说,血缘团体和行政区划是同一乡村社会实体的两个侧面,它使宗族组织更为“正统化、官方化”。
殖民政府力图改变这种以宗族划分为基础的乡村政治体制,英租殖民政府建立后,对制度合法性强化的努力即国家政权的延伸极大地改变了宗族在文化网络中的作用。而且,由于切断宗族与乡村政体的纽带,使新的乡村政权失去旧有的文化网络中的合法性。特别是政府企图借助地方自治、建立村董制和地方行政机构正规化的建设来防范地方势力的发展,确保对地方的控制,这实际上是通过强化制度的合法性,以削弱宗族士绅利用文化传统的合法性来获得左右社区的势力。
在晚清时期,为了保护社区利益,士绅与国家政权及其代理人进行了长期而艰苦的讨价还价。但即使在受到财政和行政双重压力之时,他们与正统秩序仍保持一致,因为,在文化网络之中,他们作为地方社会领袖的法统与帝国政权是分不开的。20世纪初期村董制推行后迫使乡村领袖与传统文化网络逐渐脱离关系而越来越依赖于正规的行政机构。1909年殖民政府下令:“查镇村董负有执行政府委办事项及办理本乡区域自治事项之双重责任。如有不称职者,政府基于行政上之监督权,得予撤免”。[14]因此,村董们得按政府的旨意行事,否则就会被撤职,甚至被拘禁。甘泉汤村董王作新“身为村董,不知奉公守法,胆敢在区总董办公处吵闹”,依照违警罚法被“处十日拘留示敬并将村董职务撤委”。[15]摊款增加是20世纪中国的特有现象,威海卫亦不例外,它是导致村董们与村民暗中或公开对立的主要因素。在英租时期的威海卫,由于英国的统治政策和殖民部的因素,英租政府的正常捐税很难维持其正常开支,各种费用的征收繁多,村董们要完成政府的征收是一项相当困难的任务。因此国家政权的深入所产生的正式和非正式压力已十分繁重,特别是到了其统治后期随着北方香港梦的破灭,再加上行政长官庄士敦与殖民部的矛盾重重,这种压力进一步加强,除个别人为捞取油水而追逐职权外,大部分乡村精英都竭力逃避担任乡村公职。他们每每以“父母年老,目不识丁,能力薄弱”、“家境困难,薪俸无法维持,拟辞职经商”、“经费无着,办公费无多,应酬费、杂费无法报销,又不能设法弥补,每月损失2000元左右”、“办事人员稀少,未能专责,事务繁多”、“病,年迈”、“经商亏本”等理由提出辞呈。因此在档案馆的文献资料里经常出现“未肯负责”、“多藉词推诿”等字样。这种现象以温泉寨村董梁玉堂的辞呈最为典型:“当此非常时期,政务纷至沓来,费用东移西挪,地方千疮百孔,民生力竭财穷,工作既特别繁重,人员又非常缺少,推行实感十三分困难。”因此,他罗列了“身有残疾、年老体迈,精神不爽,成绩不优”等不符合村董选用办法的理由提出辞职[17]。所有这些都从一个侧面反映出他们对“公职”畏之如虎,惟恐躲之不及。而这些保护人退出乡村政治领导层对殖民政权尤为不利。在殖民政权深入乡村并推行新政之时,它特别需要乡村精英们的密切合作。当殖民政权企图自上而下地恢复被破坏的社会秩序时,特别是在加强控制和推行现代化举措方面,它更离不开乡村精英的支持。然而,事实正好相反,它的惟一结果是使国家政权在民众中的威信更为降低,实际上这是一种“内卷化”的政权扩张。
1905年科举制度的被废除和1911年帝制的被推翻,加速了中国社会传统的政治秩序和文化秩序的崩溃,尽管威海卫地处偏远,但相对也促动较大,这意味着传统的政治、社会整合机制将不再具有合理性和有效性。随着20年代后英国的经济势力的进一步渗透和民族资本的微弱发展,这一崩溃过程进一步加快,社会各阶层的分化、分裂和对抗也日趋激烈。这样英租殖民政府就面临着重建新的政治制度和新的价值信仰系统的任务,以此来整合变化着甚至几乎失控的秩序。1905年1月,英租殖民政府行政长官在给英国殖民部的信中提及要把推行地方自治作为政府的首要任务[18]。1906年5月殖民政府经过一段时间的调研,同年9月决定在全界推行地方自治。根据英国威海卫行政公署颁发的《地方自治实施方案》,规定各村为法人地位;将租界内划分26个小区,然后将26个小区分为南北两个大行政区,北区辖9个小区,外加刘公岛、爱德华港;南区辖17个小区,并成立南北段行政长官公署,行政长官即总董对殖民政府负责;各村设合作社,并建立各业自治自律组织[19]。在1906年前,威海社区各村普遍成立临时议事大会,按月召开村民大会,还成立农会等,这些代议机构在村董的领导下,决定本地重要事务。这样,在法律上、制度上给予地方的自治以合法性,是建立地方秩序新格局的一个标志。
下面我们通过三份统计表作进一步分析。
表一、最初村董制实施时村董教育状况统计表[20]
学历或出身 人数 所占比例(%)
文盲(不识字) 11 42%
私塾 8 31%
小学 7 27%
表二、殖民政府对村董作出部分调整的教育状况统计表[21](约1916—1924)
学历或出身 人数 所占比例(%)
文盲(不识字) 8 31%
私塾 6 23%
小学 7 27%
中学 5 19%
表三、村董年龄统计表(约1916—1924)
年龄(岁) 人数 比重(%)
20—29 5 19%
30—39 12 46%
40—49 9 35%
表一数据显示出,村董的知识水平偏低,私塾出身占大多数,而小学、中学学历的比重偏低。但根据《选举村董简明章程》,村董必须受训后才能任职。训练所的课程有民权初步、公民常识、英国法律常识以及财政、民政、建设、教育、卫生、警察、合作概要等[23],凡是有关自治内容无所不包。虽然村董水平参差不齐,在短短的几天里要将所有的东西都学会那是不可能的,但还是接触了大量的新东西,与原来的私塾教育是完全不同的。而且考虑到村董们“压力重重、待遇菲薄、觅人不易。工作乏人,影响进令推行。”[24]为此,殖民政府提出,凡受过教育者都有被委任的机会。从表二可以看出此时殖民政府正在进行教育改革,实施新式教育,广大的威海卫乡村社区在这股改革浪潮的席卷之下,呈现出一派前所未有的繁荣景象,纷纷接受新知识、新文化。在当时中小学的课程设置里,不再是私塾里的四书五经,而是公民、社会、自然、算术、劳作、美术、英语、数学、博物、卫生、物理、化学、体育、音乐等科,完全是新式的教育。此时,又适逢威海卫花生公会提出改革村董制度的建议[25],要求商会人员也要参与乡村权力建设,殖民政府接受了花生公会的建议进行村董制度的改革。此时,村董们的学历相比以前有了较大的提高,凡受过新式教育者有更多的被委任的机会。表三充分地显示出,年龄在30-50岁之间村董都是受过新式教育的行政人员,他们已不同于旧的封建士绅,其中许多人从事实业、热心教育和地方公益事业,在地方上有了相当的影响和资望,并在地方政局中起着越来越大的作用。这说明人们积极参与社会政治生活,不仅对涉及切身利益的生活事务和政治事件感兴趣,而且对他们所在的地区乃至国家的问题也表示了强烈的关心,他们的活动和注意力超出了家庭、朋友和家族而扩大到广阔的现实世界。在地方政局中,一方面努力完成政府下达的任务;另一方面,充分利用手中的权力与土豪劣绅作斗争,保护自己和地方的利益,这是政治近代化的重要表现,也是社会近代化的一种特色。
通过对英租时期威海卫乡村新兴村董生存状态的分析,我们可知,文化网络是地方社会中获取权威和其他利益的源泉,它之所以是“源泉”,是因为文化网络本身就是一种资源,占有它意味着获得某种支配权、控制权,说到底,政治权力问题涉及到的是权力的分配,谁掌握着决定权力分配的权势资源,谁就获得权力,谁就获得政治统治。