• 税费改革后农村基层组织的生存逻辑与运作逻辑

     

                                                         赵晓峰

     

    内容摘要:税费改革没有改变国家政权建设以来农村基层组织延续下来的生存逻辑,它们不可能主动地、根本性地从赢利型经纪角色转向保护型经纪角色,谋取私利的动机依然非常强烈。由此而来,农村基层组织的运作逻辑也不会发生根本性改变,它们会把刚性任务弹性化,会去跑钱、跑项目,也会把国家政策结合进农民的观念与行为中并借此谋取私利,还会因为利益空间的有限而出现村庄主要干部与非主要干部的分化。在这样的情况下,乡村的治理性危机进一步加剧,给当下的新农村建设带来了极大的挑战。

     

    关键词:税费改革  农村基层组织  生存逻辑  运作逻辑

     

    一、税费改革以前:国家政权建设视角下农村基层组织的生存逻辑

    从二十世纪初期的清末新政开始,中国历任执政者就展开了延续一百余年的国家政权建设的尝试,以求实现民族国家的崛起。虽然传统中国是一个有着五千年农耕文明的农业国家,在世界历史上曾经长期处于领先地位,但是在以工业革命为先声的现代国家的建构过程中,却逐渐走向衰落。在半封建、半殖民地背景下展开的民族国家的崛起必然要以完成国家工业化的现代化进程为目标,而鉴于中国现代工业基础薄弱,建设资金缺乏的现状,国家就不得不从农业中提取剩余来支持工业的发展。为了能够有效地从农业中提取有限的剩余,从晚清政府肇始,国家政权就开始逐渐渗透到农村社区。

    中国农民是一个以家户为生产经营单位的典型的原子化式小农,这就注定国家从数以亿计的农户那里提取剩余必定是一项艰难而又费力的工作。为此,国家一方面必须完善基层建制,强化农村基层组织与数以亿计的农户打交道的能力;一方面也必须采取各种或明或暗的激励措施保证农村基层组织工作人员的工作热情,调动他们的积极性。杜赞齐[①]以日本满铁调查材料为基础对中国华北村落的研究是对国家政权建设进入农村社会所引发各种社会效应的相当有说服力的阐述,在杜氏的笔下,国家政权建设使官府借以统治乡村社会的中介人经历了由传统中国的保护型经纪向以榨取乡民利润为目标的赢利型经纪的转变。由于以中介人为角色的乡村领导的赢利型经纪的色彩日益浓厚,农民身上的负担也不断的增加,农村基层组织的农业剩余提取工作随之也更难进行,而为了完成工作,又必然需要增加更多的工作机构与工作人员,这就导致了国家政权内卷化的出现。

    “共产党政权的建立标志着政权‘内卷化’扩张的终结[②]”,但是国家政权内卷化并没有寿终正寝,因为中国的现代化进程并没有完成,中国小农经济的社会基础并没有发生根本性改变,只是矛盾的化解办法发生了变化。人民公社制度的建立,使均分制成为农产品分配的普遍性原则,并将国家经纪人角色的农村基层组织人员的工资与报酬内化到工分制中,在村社内部进行消解。人民公社制度解体以后,国家再次开始直接面对分散的小农,同时工业化的压力依然存在,政权的内卷化趋势重新显化。在二十世纪的最后十年,以乡镇为代表的国家赢利型机构的人员急剧膨胀,农民的负担也不断加重,县乡村利益共同体[③]也在这个过程中形成并固化。也就是说,在国家政权建设的视角下来分析农村基层组织的生存逻辑就可以看出,只要国家想强化对乡村的控制,完成国家现代化的任务,就必须倚重农村基层组织,容忍它们依赖国家赋予的合法权力谋取私利的行为,而农村基层组织也就会延续其赢利型经纪的角色,借机谋取组织与个人可能的私利,这就有可能导致农民负担的增加与国家政权内卷化的出现。事实上,到了世纪之交的时刻,湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平就代表农民发出了“农村真穷,农民真苦,农业真危险”的呼吁,并引起了党和政府的高度重视。正是在这样的背景下,2002年,国家在全国一些省份开始推行税费改革的实验,到2006年,大陆地区的所有省份都取消了农业税。从国家政权建设的初衷来看,农业税的取消使农村基层组织失去了存在的必要性,学界称之为税费改革倒逼乡镇体制改革,全国范围内出现了撤乡并镇,合村并组的改革热潮,甚至不少地方还取消了村民小组长。问题是:这样的改革是否可以从根本上改变农村基层组织的生存逻辑?农村基层组织的运作逻辑是否会如愿地发生理想中的转变?乡村体制改革后乡村治理的社会基础会发生什么样的变化……类似的问题都还是问号。

    二、税费改革后:农村基层组织的生存逻辑与运作逻辑

    对于税费改革以后农村的新形势,周飞舟[④]认为乡村基层政权的行为模式正在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债。在这种形势下,基层政权从过去的“汲取型”变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。申端锋[⑤]以湖北荆门地区为研究对象,认为税费改革后,乡村组织在各种现实条件的约束下,既没有成为服务型组织,也不是无所事事,而是在实践中对自身职能重新进行了定位,“将原来的软指标当成硬指标来搞”,他将之称为“软指标的硬指标化”。结合我们近期在豫东地区六个村落的调查,我们认为周飞舟“悬浮型”政权的形容虽然比较贴切,但他将乡村基层政权的行为模式在税费改革后的总趋势简单地称为“跑钱”和借债却显得有些不足,他过多地看到的是乡村基层组织的外部运作而缺乏村庄内部运作的视野,既没有充分显示出乡村基层组织生存逻辑的延续,也不能有效概括当前中国农村的实际情况以及不同地区的区域差异。申端锋的叙述具有了从村庄内部分析问题的视角,对乡村基层组织显形的职能转变的比喻也比较形象,不过他也同样没有把握乡村基层组织在税费改革以后延续下来的生存逻辑以及运作逻辑的真正变化,对乡村基层组织内在的隐性变化关注不够。

    税费改革以后,国家在农村开始推行 “一事一议”制度,禁止农村基层组织以任何非正当性名目增加农民的负担。由于在新的体制下,国家已经不再需要向农村提取资源,县乡村利益共同体的破裂也就成为必然,农村基层组织也会因为赢利空间的缺失和在传统压力型体制下形成的横暴型权力的丧失而改变自身的运作逻辑。但是,农村基层组织的生存逻辑却不会因此而迅速地发生变化,它们不会主动地就从赢利型经纪的角色转变为保护型经纪的角色,它们依旧会在国家的农村政策与农民的地方性共识之间寻找可能的权力运作空间,通过各种手段谋取组织与自身私利。如果在现有的条件下,农村基层组织的工作人员不能获得必要的好处,他们就必然会淡出乡村政治权力运作的舞台。根据我们在豫东平原地区的调查,我们主要有以下发现:

    首先,农村基层组织会把上级政府在压力型体制惯性思维下分配下来的违背民意的刚性任务弹性化,即使不能顺利完成任务,也不会再做“逼民”的事情。在税费改革以后,乡村利益共同体开始瓦解,但压力型体制并没有完全解体。相反,我们在豫东平原的调查发现,压力型体制的惯性思维仍然存在并影响着县乡村三级组织的日常工作。我们调查的地方,经济发展相对比较落后,县乡政府逼民致富的愿望非常强烈。2004年至今,当地政府一直在以指标分解的形式推动农民去新疆摘棉花,当指标到了乡村基层,乡镇政府规定,凡是未能按照要求完成任务指标的农村基层组织必须接受罚款,罚款直接通过乡财政所从村级组织的办公经费或者是计划生育返还款中扣除。为了完成任务,农村基层组织必须动员农民出去打工,实在完成不了,就去其它村买出工指标。此外,县乡政府从上个世纪九十年代初期就开始大力推行蔬菜大棚种植,但是效果一直不是很明显,农民没有获得实惠,所以推行非常不顺利,最近连续几年都没有多少农民愿意种植。然而,大棚种植的指标却是每年都在增加,完不成照样是罚款。在我们调查的时候,今年的指标刚刚下来,笔者所在的村分到了200个指标,村支书明确表示鉴于往年的经验今年的指标根本就不可能完成,索性连按照惯例召开的村组干部动员会也不开了,坦然接受罚款,反正一年就2.3万元钱,工资是必须要发的,其它的也就无所谓了。类似这样的事情说明,在制度性权力丧失的情况下,压力型体制已经难以发挥有效的压制作用,农村基层组织只会把刚性任务弹性化,能够完成就去完成,不能完成也不会把它当作政治性任务强迫自己去完成。他们在衡量上级政府政策的时候,也必须要考虑自身的得失,在县乡政府已经不能给予赢利经纪空间的情况下,他们就要考虑政策在村庄的适用性,如果不能给村民也不能给自己带来好处的话,就不会再有推动的积极性。

    其次,为了争取外部资源,农村基层组织跑项目、跑试点的激情很高。税费取消以后,国家很快就提出了新农村建设的战略规划,财政转移支农资金不断增加,各种类型的新试点、新项目层出不穷。在对内不能以合乎法律、政策规范的形式获得村庄发展资金和顺带而来的私人赢利的情况下,许多人都将眼光盯向了国家财政转移支付这块“大蛋糕”上。而事实上,真正有机会得到这块蛋糕的人为数不多,除了国家直接的“一竿子插到底”的粮食直补与粮种补贴外,绝大多数的支农资金都被一些有活动能力的农村基层组织争取走了,并且是发展越好的村庄越有可能成为受益者,发展越差的村庄越没有可能。那些有机会争取到支农资金的农村基层组织之所以有足够的兴趣去争取,除了为村庄的发展考虑外,其为满足自身生存赢利需要的动机也很强。在取消义务工的情形下,村庄任何超过单个家庭的建设项目都需要通过市场来解决,农村基层组织申请到的项目就可以以发包的形式承包给项目承包商去做,这就给他们提供了极大的操作空间与可能性。

    第三,农村基层组织把国家政策与村庄规范相结合,导致干群关系合谋化与陌生化并存。农村基层组织工作人员的第一身份仍然是村民,这也是保护型经纪得以存在的最为关键的因素。税费改革以前,国家依靠强大的压力型体制强迫农村基层组织按照从上而下的硬指标完成税费的征收,即使如此,为了调动他们的积极性,保证任务的完成,县乡政府都会在一定程度上默认农村基层组织在征收农业税费时的搭便车性的谋取私利的行为。正是在压力体制与赢利经纪的双重影响下,不管农民的负担达到了什么样的高度,农业税费的征收工作在大多数农村地区都完成了,农村社会也保持了总体上的稳定。但是税费改革以后,情况发生了重大的变化。农村基层组织再以不能得到来自县乡国家政权组织赋予的制度性横暴权力,也丧失了以农业税费征收为表象的谋取私利的可能,它们再也没有足够的动力去完成从上而下的指标和任务。当前,农村基层组织面向村庄内部的主要任务是作好计划生育、殡葬改革与宅基地审批等工作的把关。而这三项工作都与农民的日常生活紧密相关。以豫东地区的农民为例,绝大部分的村民还有强烈的生儿防老的欲望,对于火葬仍然持怀疑的态度,为儿子盖房娶媳妇的义务依旧存在,这样当农民的期望与国家政策发生碰撞的时候,农村基层组织大多会在村民按规定交纳政策性罚款的情况下,对农民的越轨行为视而不见,甚至会出现农村基层组织与村民之间的合谋行为,在满足农民观念需要的同时顺带谋取一定的个人私利,这也是农村基层组织长期延续下来的生存逻辑的客观需要。但是,当这样的合谋以货币或其它物质性的财富为中介的情况下,干群的关系不仅不会改善,而且会逐步的趋于陌生化,农民只在必需的时刻与村干部发生关联,平时则互不联系。

    第四,因为利益空间狭小和分配不均,农村基层组织的干部队伍发生了严重分化。在豫东平原进行调查时,我们有一个切实的感受,农村基层组织的干部队伍在税费改革之后发生了严重的分化,最明显的标志是村中的一把手,无论是村支书还是村主任,或者是“一肩挑”的一把手与村中的其他干部之间出现了利益的分歧。我们觉得,究其原因主要在于税费改革后有限的赢利经纪的空间不能同时满足乡村基层组织所有成员的生存逻辑衍生出的谋利需要。因此,掌握村中各项事务最终决策权的一把手就将权力牢牢掌握在自己手中,这就造成村中其他干部的工作动力不足。虽然有些村庄为了维持日常工作的正常开展,村中的一把手会把一定的谋利空间让渡给其他村组干部,比如将村庄集体所有的自留地先一次性承包给村民小组长,再由小组长以更高的价格转包给村民,从而双方都能获得一定的私利,也就保证了村组干部之间共同体关系能够得到延续。但是在缺乏类似的让渡空间的情况下,村组干部就会出现分化,典型的表现是非主要干部无所作为,对上对下都不能负起责任,消极行政。

    三、进一步的讨论:税费改革后乡村治理逻辑的演变

    在一百余年国家政权建设的历史中,农村基层组织的生存逻辑并没有发生根本性的改变,无论是否出现国家政权的内卷化,只要农村基层组织仍然存在,就必然会为了组织的生存而去寻找赢利经纪的可能。税费改革切断了农村基层组织最大的收入来源,这就必然倒逼农村基层组织的人员设置像乡镇机构一样进行缩减式改革。但是农村基层组织成员的减少并不能改变他们的生存逻辑,他们一方面将惯性思维运作中的压力型体制分解下来的硬性指标虚化,将刚性任务弹性化,绝对不会再像以前那样为了完成各种指标性任务而去得罪村民,开始扮演保护型经纪的角色;另一方面则是去跑项目、跑试点地去争取资源,同时将村民的可以通过事后罚款解决的越轨行为合法化。即使如此,有限的隐蔽性收入还是不能满足农村基层组织的生存需要,这就必然出现村级主要干部与其他干部的分化。

    税费改革没有改变农村基层组织的生存逻辑,也难以从根本上推动农村基层组织的功能从行政领导型到服务型的转变,相反还在很大程度上改变了农村基层组织的运作逻辑,使它们的行为复杂化,不过明显的一点是现有的改革已经弱化了农村基层组织的治理能力,尤其是取消村民小组长的地方,村组的工作更加难以进行,这就会进一步加剧乡村的治理性危机。我们在豫东地区的调查发现,随着税费的取消和农村基层组织的萎缩,乡村的公益事业难以为继,农民的民事纠纷得不到调节,农村的治安环境让人忧虑,生态与生活环境非常糟糕,地下宗教活动频繁,灰色化迹象明显……这就必然导致乡村治理社会基础的恶化,久而久之,新农村建设就会因为缺乏政策实施的基础环境而不能切实得到推行。

    因此,对于税费改革后农村基层组织的职能转型,我们应该将之放入到历史的纬度中去重新审视,将之与国家政权建设的经验形成对照,而从农村基层组织生存逻辑延续的角度去考察无疑是一个很好的解释框架。

     

    参考文献:



    [] 杜赞奇:文化、权力与国家,江苏人民出版社,2006.10P157-173

    [] 杜赞奇:文化、权力与国家,江苏人民出版社,2006.10P183

    [] 贺雪峰:乡村治理一百年,《天涯》,2007.3

    [] 周飞舟:从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响,社会学研究,2006.3

    [] 申端峰:软指标的硬指标化,甘肃社会科学,2007.2

     

     

     

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