• 征农业税后乡镇政府职能缺失的现状及成因分析
         ——基于苏北HA市招商引资热引发的调查
    郁大海


         [摘要] 免征农业税后,从催粮派款中解脱出来的乡镇政府却又陷入到招商引资困扰中。通过实地调研分析,我们得出的结论是乡镇政府职能迷失,乡镇政府事实上已经成为县政府的派出机构。
       [关键词]  免征农业税;招商引资;乡镇政府;职能缺失

          税费改革后,特别是免征农业税以后,农民的负担确实减轻了,乡镇干部也从过去催粮、派款、抓超生的繁重事务中解脱出来,干群关系大为缓和,作为我国政权结构中基础层级的乡镇政府工作也发生了一些明显变化。但目前各地进行的乡镇机构改革缺乏明确的方向,作为农村综合改革核心内容的乡镇机构改革,最初是作为农村税费改革的配套措施提出来的,主要目标就是通过减人减支,来压缩乡镇已十分巨大的行政运转成本,巩固税费改革成果。因此,许多地方把乡镇机构改革理解为撤并乡镇和精简机构及人员。最近,中央提出要力争用五年或更长一点的时间基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制这三项改革任务,而乡镇机构改革的核心是转变政府职能。党的十六大明确要把政府职能的重点逐步转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来,换句话说,政府的基本职能,是当好“掌舵者”和“监管者”,那么,目前乡镇政府究竟在履行哪些职能?乡村治理中暴露出一些什么样的问题?为此笔者近期对苏北HA市的四个县进行了实地调研。
    一、目前乡镇机构的基本情况和主要工作
          江苏省在2000年进行了撤并乡镇工作,目前苏北HA市下辖4区4县,人口527 万,其中农业人口329.68万,乡镇总数由1999年底的163个缩减为现在的116个,官方公布的2005年农民人均纯收入为4024元。2005年全市全部财政收入75.56亿元, 其中地方财政收入34.99 亿元,人均GDP及财政收入等主要经济指标在全省排名倒数第三,财力不及苏南经济较强的一个县。2000年的撤并乡镇在减少乡镇数量、扩大乡镇规模的同时,各乡镇内部机构改革主要围绕机构设置和精简人员编制进行。
          从调查情况看,HA市的乡镇机构设置仍然缺乏规范,各县政府动辄为加强某一方面工作下文要求乡镇成立相关机构,以至有的机构撤了又设,设了又撤,乡镇根本无所适从。目前HA市所属一般乡镇平均在编人员在100人左右,编制膨胀的趋势得到了有效遏制,一个突出的情况是各乡镇的行政编制普遍缺编,事业编制全部满员。尽管撤并乡镇后的乡镇规模有所扩大,乡镇机构工作人员减少,但所调查的六个乡镇的主要领导却一致认为乡镇工作人员仍然太多,他们认为目前每个乡镇有30-50人就足够了。这主要是由于税费改革前乡镇财政是“量出为入”,人员工资等各项经费是根据需要向农民收取,所以可以通过收费来养人,养人也便于去收费。现在这些乡镇财政收入主要来自转移支付,加之免征农业税以后,乡镇过去催粮、派款、抓超生等繁重事务基本消失,乡镇一般干部事务很少,由于财政经费太紧张,迫于财力,乡镇主要领导也是希望“人少好吃饭”。现在各县的乡镇行政编制人员工资已都由县财政足额统一发放,但乡镇事业编制人员工资有的仍然由各县根据财力按人头划拨,有的县年人均只有5000元,不足部分由乡镇设法解决,而目前乡镇根本没有足够的财力来足额发放这些人员的工资,也无法解决这些人出路,所以有的乡镇对事业编制人员工资只按标准的60%发放,这些人平时也基本不用上班。
         目前HA市各乡镇政府承担的职责和任务主要有以下几个方面:一是招商引资。2005年HA市免征农业税以来,招商引资已成为本地各级政府首要的压倒一切的中心工作。二是保增收。取消农业税后,完成上缴国税地税任务成为乡镇政府重要工作。三是完成上级党委和政府布置下来的其它各项任务。如上级政府的各种检查评估、县规划的水利土方工程、县里举办xx节各乡镇要搞好县城和各自乡镇承包道路两侧的绿化美化,等等。其它的工作主要集中在计划生育、调解纠纷维护稳定、减灾防疫和扶贫帮困等。
    俗话说“无农不稳,无工不富”,改革开放20多年来,同处江苏的苏南和苏北经济反差十分巨大,苏南地区通过大力发展工业实现了经济的跨越式发展。最典型的莫过于昆山,这个名不见经传的小县如今已一跃成为全国百强县之首。通过招商引资发展工业实现经济的跨越式发展这一成功实践对经济欠发达地区无疑有着巨大的示范效应和启迪。近几年,苏北地区的招商引资开展的可谓如火如荼,特别是2005年免征农业税以来,当地乡镇主要领导的工作精力的投入和压力主要在招商引资,如地处苏北的XY县在2005年的政府工作报告中提出“十一五”时期要实现超常规发展,具体的体现是加速实现县域经济由农业主导型向工业主导型的战略性转变。明确超常规发展的核心任务就是全神贯注工业、全员服务工业、全力突破工业;提出招商引资是经济欠发达富民强县的惟一抓手,超常规发展的关键在招商引资,而招商要靠干部带头。用XY县的县委书记在不久前召开的全县干部大会上的话来说就是:“各级干部特别是一把手,要把招商引资作为第一政绩、第一责任、第一大事,带头招商、带领招商、带动招商,使本职工作业余化、招商引资主题化。”为加大招商引资的力度,各县都向乡镇下达了巨额的招商引资任务,并制定了近乎苛刻的考核办法。如XY县前不久出台的招商引资考核办法规定,乡镇未完成当年的招商引资数额,一把手离岗外出专职招商,到第三年仍然未完成累计任务的免去职务。
          其实,招商和引资对乡镇来说是有区别的。所谓招商,就是通过各种关系和提供优惠政策,吸引外地工商企业到本县工业园区投资办企业;而引资实际上是跑上级政府部门,想方设法将他们手中掌握的资金和项目下达到本乡镇,这些资金和项目主要是指上级政府各个部门掌握的各种专项拨款、政府直接投资的工程项目等。
         乡镇干部忙于招商完全是迫于考核的压力。为鼓励乡镇招商,各县都规定了由乡镇招来落户县工业园的企业的纳税算在乡镇头上,但由于县对招来的企业提供“五免五减半”的优惠政策,乡镇财政的收益是在N年之后,况且乡镇干部在一个地方任期很短,所以招商引来的税源是远水不解近渴,干部们长年累月在外招商反而凭添了每年数万甚至数十万元的开支,但迫于考核的压力不得不为之,全员招商带来的大量费用可能引发乡镇新的负债。
    而乡镇热衷于引资则是为了钱。由于每年县财政下拨经费有限,加之乡镇税费改革前积淀的沉重负债,要当好贫困乡镇的主要领导还真是不易,既要设法维持机构运转,做好常规工作,又要完成县里不时摊派的没完没了的任务。如现在各县都有自己的地方特色的节日,县里举办某某节,各个乡镇不仅要搞好该乡镇公路沿途的植树种草,而且还摊派了县城某一地段的美化绿化任务,加之文艺演出摊派的票费,这些摊派的任务上面不给经费要靠乡镇自己想办法解决。以前还可以巧立名目摊到农民头上,现在只能靠乡镇主要领导设法去筹、去跑、去贷。能跑来项目的就好过的多,既可办实事,也有了可挪用的“活钱”,家就好当,跑不来项目就只能靠借债度日,贫困地区的乡镇干部当的是受罪领导,用乡镇干部们的话说是:“完不成任务上面骂娘,债主逼债东躲西藏,群众上访心里发慌,手里无钱家没法当。”
         取消农业税后,以农业为主的乡镇可支配财力大为减少,要履行的政府份内份外任务并没有减少,政绩驱动与财力支撑的矛盾愈来愈突出,缺乏财力和财政自主权的乡镇政府在巨大的支出压力下,乡镇干部人心惶惶,牢骚满腹,但凡有门路的都想办法到县里的职能部门任职。由于乡镇干部常年忙于在外奔波招商引资,加之经费紧张,不少乡镇出现了计划生育无人管,公益事业无人问,农民有事找不到人的情况,用老百姓的话说:乡镇政府是“种了别人的田,荒了自家的园。”免征农业税后,乡村治理中政府职能缺失反映出的突出的问题主要有以下几个方面:
    一是乡镇政府职能“迷失”,乡镇地方政府无心履行地方社会管理的基本行政职能。乡镇政府在税费改革前的实际职能被概括为“三要”,即“要钱、要粮、要命”,分别是收取税费、定购粮、和开展计划生育。现在乡镇的工作的基本定式是随着上级中心工作走,跟着县里下达的任务忙,围着检查考核转。完成县里下达的如招商引资等各项任务成为乡镇工作的第一要务,乡镇领导的政绩、待遇、升迁与之挂钩。如XY县的县委县政府明确对乡镇干部的评价和考核集中在招商引资的业绩上,县委书记在全县干部大会提出:“不会招商的干部不配当干部,不能招商的干部不该当干部,招不成商的干部当不成干部,招不到大商的干部是不进步的干部,明确今后凡是提拔重用的干部必须有招商引资实绩。要毫不含糊地明确以招商引资论英雄。”这样一来,乡镇地方政府唯上级政府之命是从,乡镇政府事实上已经成为上级政府的派出机构,本该只能由地方政府为居民提供的公共服务如维护社会稳定、计划生育等社会管理工作无人抓,遇到事情找不到人。调查表明,农村现在超生和治安等社会稳定问题非常突出。                         
         先说超生。税费改革后,考核乡镇工作的硬性指标仍然很多,计划生育工作已远不如招商引资、增加税收等有关“钱”的工作受重视。从调查情况看,近几年苏北农村年轻夫妇大都一起外出打工,在家务农的三、四十岁中年妇女生二胎现象极为普遍。乡镇干部也反映现在计划生育工作很难抓,“计划生育法”实施后,乡镇干部们感到现在抓计划生育是有“法”无办法,计生办人手少又缺经费,社会抚养费征收无门,对“超生”户不能象过去采取强制措施,目前的计划生育工作主要是迎接好上级检查考核。
          再说治安。现在农村青壮年大多外出打工,村里基本上是老人、妇女和儿童留守,靠近县城的一些乡镇盗窃猖獗,晚上屡屡发生偷盗家禽家畜的案件,盗贼清楚家里的老人和妇女明知有人偷盗也无可奈何。免征农业税后,由于承包土地转包、调整、流转引发的民事纠纷因难以处理也导致上访频发。诸如此类的基本社会管理职能都不能做好,表明了税费改革后乡镇基层政府职能误入迷途,乡镇组织日趋游离于乡村社会之外,日益脱离与地方民众的联系,变成了无关要紧、可有可无的一级政府组织。
    二是乡镇一级政府的财政功能丧失,乡镇政府无力为乡村提供急需的公共产品和公共服务。税费改革前,乡镇按规定收取的五项统筹和集资用于乡村道路、农村教育、计划生育、民兵训练和优抚,由于缺乏规范的财政约束,一些地方政府横征暴敛结果搞得民怨翻腾。免征农业税后,在现行财税体制下,以农业为主的经济欠发达地区乡镇的财力主要来自上级政府的转移支付,这点有限的财力仅用于发乡村干部的工资和维持日常运转都显得捉襟见肘。以LS县岔庙镇为例,该镇2006年财政收入373 万元,其中转移支付274.88万元,转移支付占到财政收入的73.7%,全部财政收入的373 万元中用于人员工资和维持运转281.75万元,占75.5%,而用于补助教育、优抚、治安、计划生育、农田水利等乡村公共产品和公共服务支出只有52.56万元,占14%。从2006年下半年开始,江苏省对苏北农村义务教育免收学杂费,加之近年来国家实行的一系列惠农政策和措施,农民负担确实大大减轻;国家实施公共财政反哺农村,即由政府的公共财政体系来负担乡村的道路、农田水利等公共基础设施建设,农村道路、用水用电、收看广播电视等问题大为改善。             
          免征农业税后,农村公共事业的支出责任也在调整和改革中逐渐上移,各项支农资金也以专项资金下达。目前乡村修桥建路、农田水利等提供公共产品和公共服务的职能已上移到县级以上的政府职能部门,而上级政府职能部门对乡村的这些公共产品的供给、分配带有很大的随意性,出现“会哭的孩子有奶吃”、跑“部”“钱” 现象,也滋生了权力寻租问题。
          而问题在于现在农村对乡村公共产品和公共服务提出了一些新的诉求,如目前农民急需的市场信息、种养技术、新农村建设的居民点规划等事情没人管;农民反映最多的子女上学难、生病就医难、养老保障难以及垃圾污水处理、环境保护等问题无人问。这些与农民生产、生活直接密切相关的问题往往不是市场和农民自己能解决的,而需要地方政府承担解决。这样就“出现了乡村公共产品的过度供给(各个垂直部门为实现政绩而布置下来的各项任务)和严重短缺(该干的事没钱干)并存的现象(张晓山,2005)。
          目前本地有的县区已施行“乡财县管”,乡镇财政“空壳化”现象明显,乡镇财政实际上处于“无财无政”的尴尬局面,地方政府几乎没有什么财力和自主权为地方百姓办事,没有灵活机动的财力应付意外事件,作为一级政府的财政功能完全丧失。
           三是乡镇机构中为乡村服务的组织资源和人才资源逐渐流失,乡镇政府无力为乡村服务。建国以来,国家牢牢把握农业是国民经济的基础这一关键,大搞农田水利基本建设,也建立了较为完善的农业社会化服务体系,这些对促进我国农业和农村经济发展起到了举足轻重的作用。随着市场经济的发展,市场的效率优先的资源配置方式将农村的资金、人才等稀缺资源席卷而去,如为农村服务的金融组织农业银行从农村撤出了,农村艰苦的条件和微薄的待遇留不住人,乡村组织中有文化、有技术和业务水平的专业人才纷纷流失。这些年来,一些有利可图的事业站所纷纷上收垂直管理,而有责无利的文化、农技、卫生防疫等与“三农”密切相关的事业站所却面临着推向市场,彻底与财政脱钩,人员分流的窘境。现在农村生产发展最急需和离不开的资金、技术、信息、农资、销售、法律、文化等农业社会化服务力量日渐薄弱、服务体系“断层”。调查表明,HA市各乡镇农技、畜牧等事业站所的正规专业技术人员严重流失,剩下的在编人员大都拿不到足额工资,乡镇政府平时不要求他们正常上班。事实上,经过这些年的市场“配置”和行政“调节”,现在农村真正为“三农”服务的各种组织资源和人才资源已经流失殆尽,致使事业站所的作用难以发挥。
    二、分析
          免征农业税以来,乡镇基层政权曾经担负的从农村汲取资源的使命已经终结,乡镇政府似乎应该从过去繁重的“催粮派款”的困扰中解脱出来,而专注于地方经济调节、市场监督、社会管理、公共服务四个方面的基本职能,但受传统“压力型”行政管理体制和不完善的财税体制等因素的制约,事实上目前的乡镇政府的职能没能实现根本改观,目前乡镇政府职能缺失的原因主要可归结为以下几个方面:
        (一)首当其冲的是传统的“压力型”的行政体制的作用。依据我国《地方组织法》的规定,乡镇政府几乎承担着除国防、外交、海关、宏观经济调控之外的与上级政府同样的区域管理职能。“上面千条线,下面一根针”,《地方组织法》规定乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”,“办理上级人民政府交办的其他事项”,这事实上造成了县乡政府间事权划分不清、职责范围不明,使得乡镇政府的行政管理职能具有太大的随意性。“压力型体制”是集权式政治体制在行政体制上的反映,地方资源和干部人事的调配、任命完全由上级掌控。在这种“压力型体制”下,县级政府可以以工作需要为由,将本该由本级政府承担的职责(事权)摊派给乡镇基层政府,乡镇政府以完成上级政府的任务和考核指标为头等大事,基本没有讨价还价的余地。由于传统的行政命令模式和干部选拔考核机制仍占据主导地位,上级政府习惯于沿用计划经济的办法、行政命令的手段,把财税任务、招商引资的资金额度、群众上访等经济社会指标进行量化,动辄以“一票否决”相弹压,将干部的任用、升迁完全与上级下达的任务挂钩,以至“在许多情况下,乡镇政府的活动只与考核有关,而与乡村发展的实质进程无关,这使乡镇干部产生了明显的趋利行为——向上负责。”(扈映等,2006)
          免征农业税为乡镇政府从管制型政府向服务型政府转变创造了条件,但在现行的“压力型体制”下,乡镇政府的职能难以实现根本改观,国家基层政权与地方民众的关系是渐行渐远,税费改革的一个意外的结果整个国家政权“悬浮”于乡村社会之上,在国家和农民之间形成了一种“真空”状态,乡镇的“悬浮型” 政权的特征已日益凸显出来(周飞舟,2006)。这就难怪很多人质疑乡镇政府存在的合法性和价值。而按照公共行政的要求,乡镇地方政府的主要职责是为地方民众服务,尽可能地提供相应的公共产品和公共服务,如果地方政府不能很好地服务地方民众,地方政府的合法性和权威无疑会受到质疑,从而加大民众对国家和政府离心倾向。
         (二) 现行财税体制不完善。税费改革前,对苏北以农业为主的绝大多数乡镇而言,其财政收入来自地方税的(农业税和地方工商税)极少,乡镇财政在实际运转中是采取“量出为入”的办法解决收支平衡,即乡镇政府可根据其财政支出需要,通过“乱收费、乱集资、乱罚款”来保障其财政收入。目前,苏北HA市的县乡财政体制实行的是“分税包干制”,即县政府每年对各乡镇下达工商税收基数,如果乡镇完不成收入基数,则从转移支付中抵扣或被相应地扣减支出,这种“分税包干”的实质还是包干,在税费改革前后,县乡财政体制在本质上没有什么不同。在“压力型体制”下,乡镇政府根本没有可能就财政收支同县政府进行对等谈判,而县政府为了保证本级财政开支,不顾乡镇的实际情况,随意确定上缴税收基数,以至许多地方乡镇“引税”成风(引税是本地乡镇完成县下达税收基数的常见做法,一般要给纳税人返还税款的40%作回扣),其结果是在造成国家税款大量流失的同时,也使乡镇可支配财力减少,乡镇原本就捉襟见肘的财力更是雪上加霜。以前乡镇还可以用挪用教师工资、拖欠乡镇干部工资等拆东墙补西墙的办法解燃眉之急,自从实施“以县为主”的农村义务教育体制和乡镇干部工资由县财政统一发放后,很多乡镇主要靠书记镇长各显神通来维持运转,有的靠包装项目找关系争取掌握在上级职能部门手中的各种专项经费、扶贫款、补助,有的则只能靠借债度日。
          (三)条块分割、管理不顺。这些年来乡镇补贴政府机构中越来越多的事业站所实行垂直管理,而实行垂直管理的一个突出的问题使乡镇一级政府职能支离破碎。由于事业站所管理不顺,条块关系难处理,加之条块之间争权夺利,导致条块之间在履行职责方面相互推诿。如现在国家对农民实施“两减免、三补贴”的惠农政策,提高了农民种粮的积极性,农民实实在在得到了实惠,但向农民征收水费的难度却很大,农业和水利部门各自执行国家的政策,各行其是,结果是乡镇这边刚给农民发完补贴,不久又下去挨家挨户收水费,给乡镇工作带来了无谓的麻烦和成本。目前的两难困境是:一方面,事业站所确实存在人多事少、人浮于事的情况,没有发挥好公共服务和公益事业方面的职能。很多乡镇领导也盼望为减轻财政负担而将这些事业站所与财政完全脱钩,推向市场,只不过仅凭乡镇还无法解决现有这些乡镇事业站所人员的安置和分流。另一方面,如果真的将事业站所推向市场,没有了农村社会化服务组织,以目前农村分散的小农生产直接面对市场去获取公共产品和公共服务,届时恐怕不仅会出现农村公共产品和公共服务的空缺(对于这一点并非杞人忧天,仅从现在农村“一事一议”难以实施,村级公益事业几乎处于瘫痪状态的事实就已经很能说明问题),还可能出现使农民的负担进一步加剧的局面。
    三、结论
           通过上述调查分析,我们可以得出以下两点基本结论:
    第一,在现行的行政管理体制下,乡镇政府职能难以从根本上得到转变。在取消农业税后,乡镇政府工作内容产生了一些变化,但目前乡镇政府工作大多还是自上而下布置下来,仍然主要是忙于完成上级下达的各种任务和设法维持运转,其履行的职能尚未能发生根本转变,乡镇基层政府在 “压力型”体制和“分税包干”财税体制的双重作用下:一方面,传统的管理模式和干部考核机制仍占据主导地位,上级政府对下级政府的管理模式仍是沿用计划经济的办法,用行政命令的手段,把各种经济指标(GDP增长率、财政税收任务、招商引资)和社会指标由上而下,层层分解,把完成任务和政绩、考核以至乡镇财力挂钩,带有很强的行政强制性;另一方面,乡镇基层政府的财权与事权严重不对称,乡镇的财力包括各种专项资金、项目等都由上级部门控制,他们也只好跟着上面的指挥棒转。在这种情况下,乡镇政府的“任务型政府”、 “经济建设型政府”和“全能型政府”的角色依然明显,乡镇政府职能“缺位”、“越位”和“错位”问题的也就在所难免。
          第二,在农业税取消后,乡镇政府事实上已经成为县政府的派出机构。理由如下:一是乡镇政府履行的职能基本上是负责上传下达、完成上级政府下达的各项任务。如完成县里下达的招商引资任务,应付各种检查验收。二是乡镇的社会管理、提供公共产品的职能已大多已上收归县里的职能部门,实行垂直管理。如教育经费实行“以县为主”,农民技术培训、乡村道路桥梁以及农田水利等建设项目也都由上级职能部门控制,乡镇只是协助落实。三是由于实行“乡财县管”,乡镇早已处于“无财无政”的尴尬局面。


    参考文献:
    [1]张晓山:《简析中国乡村治理结构的改革》,《管理世界》2005年第5期
    [2] 扈映等:《农业税减免后乡镇政府的治理现状及原因》,《调研世界》2006年第5期
    [3]周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权》,《社会学研究》2006年第3期
    作者简介:郁大海,男,江苏淮安人,(1966-),淮阴工学院人文与社会科学系副主任、副教授。联系电话:13951265005 邮编:223001,e-mail:ydh196644@126.com
    本文已发表于《调研世界》2007年第六期

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  • 责任编辑:华山
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