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    农民集体土地所有权多元行使主体研究


    丁关良


    ( 浙江大学中国农村发展研究院,浙江 杭州 310029)


          [摘  要] “农民集体”作为集体土地所有权的主体,是否直接行使集体土地所有权或集体土地所有权到底由谁来代表集体土地所有权主体行使(即集体土地所有权行使主体是谁),当前理论界和实践中是模糊不清的,很有必要对农村集体土地所有权行使主体进行理论探讨和法律界定。目前,农民集体还不是民法上的民事主体,且农民集体内无业务执行机关。笔者认为,应明确界定农民集体土地所有权多元行使主体:(1)农民集体集体土地所有权的行使主体——乡(镇)农村集体经济组织、村集体经济组织、组农村集体经济组织;(2)农民集体土地所有权代行使主体——乡( 镇) 人民代表大会、村民委员会、村民小组;(3)农民集体土地所有权委托代理行使主体——村集体经济组织或者村民委员会。


    [关键词] 农民集体土地所有权   行使主体   多元

           2004年《土地管理法》第2条第2款规定:“全民所有,即国家所有土地的所有权国务院代表国家行使”。即国务院是国有土地所有权的行使主体。而“农民集体”作为集体土地所有权的主体,是否直接行使集体土地所有权或集体土地所有权到底由谁来代表集体土地所有权主体行使(即集体土地所有权行使主体是谁),当前理论界和实践中是模糊不清的,很有必要对农村集体土地所有权行使主体进行理论探讨和法律界定,以助于完善农村集体土地所有权制度,促进农村集体土地利用权制度进一步深化改革,切实维护农民的合法权益。


    一、现阶段集体土地所有权主体直接行使集体土地所有权的运行机制和局限性


           根据《土地管理法》第10条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”的规定分析可知:集体土地所有权主体是农民集体,即“一定范围内的农民集体”  ,其主体类型有三:(1)乡(镇)农民集体;(2)村农民集体;(3)组农民集体(即村以下一级组织的农民集体)。“集体土地所有权之性质为农民集体享有的单独所有权,该说相对于其他诸说而言,具有以下几个方面的优势:1、与我国立法和集体土地所有权发展的历史与现实相符合;2、真正体现集体所有制之要求,维护了土地社会主义公有制的历史使命;3、能够使农民集体成员成为真正的集体所有制的最终受益者;4、有利于壮大和保护农村集体资产,真正维护农民集体和农民集体成员的合法权益;5、有利于建立和健全农民集体自身的、制衡的、良好的运行机制,促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展”  。“我国土地管理法对于土地集体所有权的主体明确了以下三种:(1)村农民集体。……(2)农业集体经济组织的农民集体所有。(3)乡(镇)农民集体所有”。 “集体土地所有权主体是农民集体”。 “法律所规定的农地所有权的主体应该是农民集体, 具体包括三个层次, 即村民小组农民集体、村民委员会农民集体和乡( 镇)农民集体”  。“我国现行法律基本明确了三类农村土地集体所有权主体,即村内农村集体经济组织或村民小组范围内农民集体、村范围内农民集体、乡(镇)范围内农民集体”  。“现行的立法规定,虽然个别条款用语不尽一致,‘集体组织所有”’和‘集体所有’用语相混,但从立法的目的和基本精神看,土地为农民集体所有” 。“《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律中都有明确规定:农村的土地归农民集体所有” 。“可以认定,集体土地所有权主体分为三类:村农民集体、农业集体经济组织的农民集体和乡(镇)农民集体” 。“我国《宪法》第十条、《民法通则》第七十四条、《土地管理法》第八条和《农业法》第十一条都对农村集体土地所有权作出了规定, 这些规定将农村集体土地所有权确定为三级制的‘农民集体所有’, 即‘乡( 镇) 农民集体所有’、‘村农民集体所有’和‘村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有’”  。
    从上述分析可知,集体土地所有权主体是农民集体(该观点已成通说)。人们目前已经开始关注如何构造作为集体土地所有权主体的农民集体,从而使其更有效地行使集体土地所有权。“农民集体作为集体土地的所有人,如何行使所有权的问题颇值关注,因为它关系到集体土地所有权存在的意义”。 有人认为:“一般说来,‘农民集体’这样一个集合概念,除非推行全民公决式的管理模式,在所有权行使问题上,它往往只具有名义和抽象的意义,很难成为实践层面上的市场主体。因此,就农地所有权的运营来说,其实际操纵者更具有市场价值。那么,所有权主体代表的资格健全与否,其重要性自不待言”。 有人认为:集体所有权按其本来含义,应当是全体集体成员的共同所有。但是,现实的情况是,由于在大多数地区农村集体经济组织已经解体或者名存实亡,农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序,有些甚至缺乏行使集体所有权的动机,即“农民集体”的意思表示机制的欠缺,正是造成所谓集体土地所有权虚位的原因。 有人认为:我国的有关民事立法和司法解释,实际上是确认了农民集体所有权是一定范围全体农民集体成员的直接所有权,他们按照“平等自愿、议决一致”原则行使农民集体所有权。 这一看法有一定依据。如1990年5月国务院制定的《乡村集体所有制企业条例》第18条明确规定:“乡村企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有,由乡或者村的农民大会(农民代表大会)或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权”。这就明确了乡村集体企业财产所有权的主体是举办企业的乡或村范围内全体农民集体,而代表全体农民行使所有权的组织形式是农民大会(农民代表大会)或者代表全体农民的集体经济组织。又如《土地管理法》第15条第2款规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意……”。但目前农民集体不宜以农民大会或农民代表大会形式直接来行使集体土地所有权,其主要理由:⑴农民集体内农民大会或农民代表大会行使权利的特定要求与这种行使方式费用过高之间的矛盾。当费用超过行使权利带来的收益时,行使权利本身成为得不偿失的事情,或者行使权利根本不可能。⑵虽然立法上规定农民集体是集体土地所有权的真正主体,但目前我国法律上和民法理论上还未赋予“农民集体”的民事主体之法律地位这一现实,且我国法律对“农民集体”并无详细规;农民集体还不是民法上的民事主体,且农民集体内无业务执行机关。⑶根据享有所有权并不是所有权人的终极目的,而在其所有物基础上获得收益才是所有权的真实动机之客观要求。因此,我们必须通过一定制度安排,由某种组织(能成为民事主体之法律地位的法人组织)或者特殊机构来代表“农民集体”充当集体土地所有权的行使主体,以便达到所有权人的终极目的之实现。


    二、农村集体土地所有权行使主体的种种观点


            “集体土地所有权的主体是该集体内全体成员, 而每个成员又不能单独行使所有权, 所以, 必须有一个代表来代为行使所有权, 使每个成员通过代表机构或组织来实现所有权”  。集体土地所有权行使主体是指有权代表集体土地所有权主体行使集体土地所有权的当事人。集体土地所有权的行使主体应有谁来充当?即关于集体土地所有权行使主体问题,目前主要存在以下几种观点:
    (1)认为“乡(镇)农民群众集体所有的土地,其所有权由乡(镇)人民政府代表全乡(镇)农民行使;村农民群众集体所有的土地,由村民委员会代表全村农民行使;村内经济组织农民集体所有的土地,由该集体经济组织内的全体农民通过农民大会来行使”。
    (2)认为“从理论上来说,集体土地应归某一农村集体经济组织的农民集体所有。但农民集体无法行使所有权,因此须由某一农村集体经济组织代表农民集体行使所有权。……⑴集体土地归村农民集体所有。如果村级单位有统一的农业集体经济组织,如生产队,则由该组织行使所有权;如果没有统一的农业集体经济组织,则由村民委员会行使所有权。……⑵村级单位以内有两个以上农业集体经济组织(如生产队或村民小组)的,集体土地可以归该组织农民集体所有,由该农业集体经济组织行使所有权。……⑶集体土地已经属于乡(镇)农民集体所有的,可以由乡(镇)农民集体经济组织行使所有权”。
    (3)认为“土地所有权所包含的四项权能,由于所有权主体––––国家和集体不能直接行使其权利,除通过法律,代表国家意志作出一般的规定外,在具体行使上多采取权属分离的形式。国有土地所有权由各级政府代表行使,使用权由取得土地使用权的全民、集体单位人民行使。集体土地所有权由该集体的经济组织或村民委员会在法律许可范围内行使”。
    (4)认为集体土地所有权行使主体包括三类:⑴村集体经济组织或者村民委员会;⑵村内各该农村集体经济组织(组农村集体经济组织)或者村民小组;⑶乡(镇)农村集体经济组织。 “我国实行土地的社会主义公有制,《宪法》第 10 条确定了国家所有和集体所有这两种土地所有权制度,作为我国所有制关系的重要内容。《土地管理法》对于两种土地所有权的行使主体作了进一步规定,国有土地所有权的行使主体比较明确且在实践中没有太多争议,即根据该法第 2 条,国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。集体土地所有权的行使主体比较复杂,《土地管理法》第 10 条规定了不同情况下相应的行使主体:农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”  。
    (5)认为集体土地所有权的行使主体为乡(镇)农村集体经济组织和村农村集体经济组织两种。如“确定农村集体土地所有权的代表应区分农业用地与非农业用地,对于农业用地,其土地所有权的代表应一律确定为村级集体经济组织。……。对于非农业用地所有权的代表,可确定为乡、村两级集体经济组织,具体应根据实际占有的界线来确定”。
    (6)认为集体土地所有权的行使主体为乡(镇)人民政府和村民委员会两种。如“集体所有的土地实行二级制。即村农民集体所有和乡(镇)农民集体经济组织所有”; 村农民集体所有的土地由村民委员会行使所有权,而乡(镇)农民集体所有的土地由乡(镇)人民政府行使所有权。
    (7)认为集体土地所有权的行使主体只有一类即是村民委员会。如“根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国民法通则》的有关规定,应当确立村民委员会是农村土地集体所有制的法人代表或所有权的主体”; 又如“应统一规定集体土地归行政村全体农民集体所有,其所有权代表者为村民委员会”。 “本文认为村委会作为村集体土地所有权的行使代表, 在中国农村有其现实性、合理性和可行性。集体土地所有权由谁来代表行使, 实际上是村民自治权的行使问题”  。“根据这一规定,农村集体土地所有权的主体有三种:村集体经济组织、村内集体经济组织和乡(镇)集体经济组织。村集体经济组织的执行机构是村民委员会,至于村内集体经济组织和乡镇集体经济组织的执行机构目前我国法律尚未明确”  。
    (8)认为集体土地所有权的行使主体只能为农村集体经济组织或村民委员会。如“土地集体所有权,分别由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会、乡(镇)农民集体经济组织行使”。
    (9)认为集体土地所有权的行使主体必须是其相应的村民大会或代表大会。如“这就说明村民小组、村和乡镇三级集体的土地所有权的行使主体,必须是其相应的村民大会或代表大会,组长、村长和(乡)镇长只是其行使代表” 。
    (10)认为集体土地所有权的行使主体是土地股份合作社。如“从我国农村经济的现实情况和政府管理的角度考虑, 农地所有权有固定的代表机构将会有助于集体成员利益的维护和产权效率、行政效率的提高。以当前农村的实践来看, 本文认为, 以具备法人地位的土地股份合作社作为农村集体土地的所有权代表机构是现实可行的” 。
    (11)认为农村集体经济组织不是集体土地所有权的行使主体,而是集体土地产权之使用主体。如“土地的法律产权主体为行政村或行政乡、镇范围内的农民共有,而村农业生产合作社或者其他集体经济组织只是以‘经营者或管理者’的身份出现,就是说它们取得的是产权之使用权主体的地位”。
    可见,集体土地所有权行使主体在理论上和实践中都极为混乱,甚至错位。对此,我们有必要进行深入分析:乡(镇)人民政府是我国政权机关最基本的政权单位,是基层政权组织,且是国家的基层行政机关,由于其自身的特殊性很难代表集体土地所有权主体“农民集体”的经济利益来行使集体土地所有权和实现土地“四权”的经济功能,甚至为了自身的政府职能和目标侵害农民集体的利益成为一种难以避免的现象;村民委员会一方面是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,另一方面已具有政府职能,如协助政府完成计划生育、税收、征兵等政府职能,显然也很难代表所有者行使集体土地所有权;“三套马车”(即村党支部、村民委员会、村农村集体经济组织)共同行使集体土地所有权、形成新的“政社合一”、“党社合一”,职责混乱、责任不清,必定使“所有权人的终极目的”受到严重损害,更不能党政组织联合行使集体土地所有权。


    三、地方立法对集体土地所有权行使主体规定不一


               地方立法对集体土地所有权行使主体主要规定有:
    (1)由农村集体经济组织行使。如《重庆市农村集体资产管理条例》第8条规定:“农村集体资产属于乡(镇)、村、组集体经济经济组织全体成员集体所有,其所有权由农村集体经济组织依法行使”;
    (2)由村民委员会或者村民小组行使。如《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法>办法》第8条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织农民集体所有的,可以委托村集体经济组织代为发包。没有设立村集体经济组织的,由村民委员会发包”;
    (3)由农村集体经济组织管理委员会行使。如《北京市农村集体资产管理条例 》第8条规定:“乡联社、村合作社的集体资产属于该合作社劳动群众集体所有。社员大会或者社员代表大会选举产生的乡联社、村合作社管理委员会依法行使集体资产所有权”;
    (4)由乡(镇)人民政府行使。如《吉林省农村土地承包经营管理条例》第8条规定:“集体经济组织是农村土地的发包方。乡(镇)、村集体经济组织不健全的,分别由乡(镇)人民政府、村民委员会发包;组(社)集体经济组织不健全的,由村民小组发包,或者村民委员会代行发包”;
    (5)由乡(镇)人民政府指定的机构行使。如《山东省农村集体资产管理条例》第4条 规定:“乡(镇)集体经济组织不健全的,由乡(镇)人民政府指定的机构负责管理”;
    (6)由农村集体经济组织管理机构行使。如《辽宁省农村集体资产条例》第6条 规定:“集体资产属于该权属单位的农村集体经济组织成员集体所有。由成员大会或者成员代表大会选举产生的农村集体经济组织管理机构依法行使所有权。没有农村集体经济组织管理机构的,由村民委员会代行所有权”。
    可见,集体土地所有权行使主体在理论上和实践中都极为混乱,甚至错位。


    四、农民集体土地所有权多元行使主体界定


            根据2004年《土地管理法》第10条规定分析,现阶段农村集体土地所有权的经营、管理者包括三类:(1)村集体经济组织或者村民委员会;(2)村内各该农村集体经济组织(组农村集体经济组织)或者村民小组;(3)乡(镇)农村集体经济组织。2007年《物权法》第60条 规定:“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”。根据上述规定并且结合现实分析,笔者认为,应明确界定:(1)农民集体集体土地所有权的行使主体 ——乡(镇)农村集体经济组织、村集体经济组织、组农村集体经济组织,即由乡(镇)农村集体经济组织代表乡(镇)农民集体行使乡(镇)农民集体土地所有权;由村农村集体经济组织代表村农民集体行使村农民集体土地所有权;由组农村集体经济组织代表组(原生产队)农民集体行使组(原生产队)农民集体土地所有权。(2)农民集体土地所有权代行使主体——乡( 镇) 人民代表大会、村民委员会、村民小组。在没有农民集体土地所有权行使主体(农村集体经济组织)的情况下,即在没有乡(镇)农村集体经济组织的情况下,由乡( 镇) 人民代表大会代表乡(镇)农民集体代行使乡(镇)农民集体土地所有权;在没有村集体经济组织的情况下,由村民委员会代表村农民集体代行使村农民集体土地所有权;在没有组农村集体经济组织的情况下,由村民小组代表组(原生产队)农民集体代行使组(原生产队)农民集体土地所有权。(3)农民集体土地所有权委托代理行使主体——村集体经济组织或者村民委员会。


    (一)农民集体土地所有权行使主体


           农民集体土地所有权行使主体是农村集体经济组织,即乡(镇)农村集体经济组织、村集体经济组织、组农村集体经济组织。农村集体经济组织是农民集体土地所有权行使主体,其理由:
    1.农民集体所有土地的集体所有制性质决定了必须由农村集体经济组织代表农民集体行使农民集体土地的所有权。国发[1995]35号《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》明确规定:“集体经济组织是集体资产管理的主体”,《乡村集体所有制企业条例》第18条也明确规定:“乡村企业财产……,由…代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权”。但《土地管理法》等法只规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织……经营、管理”。但这类组织应从经营、管理者上升为行使主体。
    2.某类组织能够代表集体土地所有权主体行使土地所有权的基本条件是,该组织能够代表所有者(农民集体)的利益和要求,运用所有者的财产为所有者服务,真正达到所有权人的终极目的。农村集体经济组织是以公有土地、农业设施和其他公有财产为基础,以村落或居住区为单位,实行以统一经营和分散经营相结合的双层经营体制为主,进行农工商综合经营,为社员的生产和生活提供综合服务的劳动群众集体所有制的经济实体。这决定了农村集体经济组织具有生产服务、协调管理、资源开发、兴办企业和资产积累等职能。显然,农村集体经济组织完全具备行使农民集体土地所有权的基本条件。
    3.农村集体经济组织具有生产经营管理服务等职能外,还能切实代表农民集体与各级政府对话,反映农民和农民集体的呼声,维护农民和农民集体的合法权益。
    4.农村集体经济组织由一定范围的全体农民自愿组成。中农研[1987]30号文件《关于稳定和完善土地承包制的意见》明确“乡、村合作经济组织的最高权力机构是社员大会(或社员代表大会,下同);其执行机构是社员大会选举产生的管理委员会”,显然农村集体经济组织与农民、农民集体存在着天然、密切的血缘关系,由农村集体经济组织充当农民集体土地所有权的行使主体来行使农民集体土地所有权,能更好地发挥土地的四项权能的功效和提高其综合利用之经济效益。
    5.农村集体经济组织在现实中已充当农村集体资产的行使主体。如集体土地产权关系中所有权和经营权的分离主要是通过乡(镇)村组农村集体经济组织行使农民集体土地所有权作为发包方和承包方(单位或公民个人)签订土地承包合同来实现;国家建设征用土地也主要是国家(县人民政府土地管理局)与农村集体经济组织签订征地协议或征地合同;同时《土地管理法》第60条明确规定,农村集体经济组织也可以依法以集体土地使用权作为联营条件,与其他单位或个人联营举办企业。
    6.农村集体经济组织不断健全和完善。“据29个省、自治区、直辖市(缺西藏)的统计,截止1994年底全国已设置集体经济组织的乡(镇)村,分别占乡(镇)总数的66%、村总数的90%”;又据有关资料:“合作经济组织呈不断增长势态。1987年,全国有村及村以下合作经济组织143万个,1990年增加到189万个,1990年为205万个,1994年又再度发展,增加到218万个。1994年比1990年增长15%。从结构看,以原生产大队为单位设置的合作组织,其数量1990年为40万个,1994年增加到67万个,增幅为68%;同期,以原生队为单位设置的合作组织,1994年比1990年增加7%,说明村级合作组织的发展较快。以原生产大队为单位设置的合作组织,有两种情况:一种是原生产队的土地所有权界限已不复存在,现在的土地所有权已归原大队的全体农民所有;另一种情况是土地所有权仍旧原生产队的农民集体所有,但现在的村级合作经济组织是原大队范围内的若干个生产队组建而成的” 。1999年全国有农村社区性的合作经济组织233.4万个,其中乡(镇)一级3.7万个、村一级70.6万个、组一级149.1万个;分别占乡(镇)总数的82.5%、村总数的96.2%、组总数的27.9%。
    从上述分析可知:法律上界定农村集体经济组织是农民集体土地所有权的行使主体,有其立法依据、政策依据和现实基础及理论基础。同时,笔者建议:在法律界定“农村集体经济组织是集体土地所有权的行使主体”前提下,根据真正“达到所有权的终极目的”之目标,应从法律上确立“村民大会或村民代表大会为农村集体经济组织的最高权力机构”和“集体土地所有权行使的监督主体和监督权”,这一监督权法律可以赋予农村具有自治职责的组织来行使,具体来说:村民委员会和村民小组来代表一定范围的农民集体实施集体土地所有权行使的监督权,以达到制衡农村集体经济组织行使的农民集体土地所有权,真正发挥农民集体土地所有权实现过程中应有的经济功能和经济效益,真正维护农民集体的合法财产权利。


    (二)农民集体土地所有权代行使主体


            农村集体经济组织是集体土地所有权的行使主体,但由于农村经济体制改革的复杂性,政社分设后,根据上述分析农村集体经济组织还没有全部恢复或建立这一现实,也应明确界定在没有农村集体经济组织的情况下,应由谁来暂时充当农民集体土地所有权的代行使主体–––乡( 镇) 人民代表大会、村民委员会、村民小组,但这些地方一旦成立了农村集体经济组织,当然就应由农村集体经济组织行使农民集体土地所有权,否则集体土地所有权的代行使主体的行为无效。
           1.乡( 镇)农民集体土地所有权的代行使主体–––乡( 镇) 人民代表大会。其理由在于,为防止乡(镇)人民政府运用行政权力侵犯农民土地权益,可以考虑规定在乡(镇)农村集体经济组织缺位的情况下,由乡(镇)人民代表大会代表农民集体行使乡(镇)农民集体土地所有权,因为乡(镇)人民代表大会是全乡(镇)人民(包括农民)的民意权力机关,具有足够的合法性。
           2.村农民集体土地所有权的代行使主体–––村民委员会。其依据:(1)根据《土地管理法》第10条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由……村民委员会经营、管理”和《村民委员会组织法》第5条第3款“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”之规定,并结合全国人大常委法工委1992年1月31日给福建省人大常委会关于村委会与村合作社关系问题的答复中“集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的,应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理,没有村农业集体经济组织的,由村民委员会经营、管理”之解释规定。因此,村民委员会的这种集体经济经营、管理权实际是代行集体经济组织的职能,则村民委员会可暂时充当村农民集体土地所有权的代行使主体。⑵1995年11月28日作出了《关于公司登记管理中几个具体问题的答复意见》,其投资主体的资格问题规定如下:农村中由集体经济组织行使集体经济管理职能的,由农村集体经济组织作为投资主体;没有集体经济组织,由村民委员会代行集体经济管理职能的,村民委员会可以作为投资主体投资设立公司。
           3.组农民集体土地所有权的代行使主体–––村民小组。根据1995年最高人民法院在《关于土地被征用所得的补偿费和安置补助费应归被征地单位所有的复函》中指出“农村和城市郊区的土地,原以生产队为核算单位的,归村民小组农民集体所有,由村民小组农业集体经济组织或村民小组经营、管理”之分析,则在未建立村民小组(或组)农村集体经济组织之前,组(原生产队)农民集体所有的土地,由村民小组暂时充当组(原生产队)农民集体土地所有权的代行使主体。
    随着农村集体经济组织不断建立和完善健全,到最后其结果必然导致农民集体土地所有权的代行使主体之消失,因此界定集体土地所有权的代行使主体可通过统一的、有法律效力的立法解释或司法解释予以明确。


    (三)组农民集体土地所有权委托代理行使主体


            根据2002年《农村土地承包法》第12条 “农民集体所有的土地依法…已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权” 规定之分析,组农民集体所有的农村土地,在组农村集体经济组织不存在情况下,许多村民小组也不具备发包的条件,或者由其发包不方便,实践中授权由村集体经济组织或者村民委员会代为发包。则组农民集体土地所有权委托代理行使主体是村集体经济组织或者村民委员会。虽然由村集体经济组织或者村民委员会代为发包,但并不能因此改变土地所有权关系。建议完善由“村民小组的村民会议2/3以上成员的同意”决定授权制度。

     

    丁关良:“农民集体土地所有权多元行使主体研究”,《淮阴师范学院学报》2007年第3期。
    【基金项目】国家社会科学基金资助项目(06BJY074)《依法流转土地承包经营权研究》(丁关良主持)。教育部博士点基金项目(03JB790028)《农村土地承包经营权流转制度立法研究》(丁关良主持)。
    【作者简介】丁关良(1959.12—),浙江省义乌市人,男,浙江大学管理学院、浙江大学中国农村发展研究院,教授,研究方向为农村法制、土地产权以及企业经营管理。
      丁关良、周菊香:“对完善农村集体土地所有权制度的法律思考”,载《中国农村经济》2000年第11期。
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      本书编委会编:《中华人民共和国新土地管理法全书》,中国法制出版社1998年9月版,第41页。
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      丁关良:“农村集体土地所有权主体和行使主体的探讨”,载《中央政法管理干部学院学报》2000年第4期。
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