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         本属于高明区大坑洞村的地,却在半个世纪里屡次与附近的茶场分分合合,而分合的缘由都是“领导的一句话”或“上面的文件”。而今,村里的地将被用作建立工业开发区,他们才发现原来他们村的土地竟然被认为是“国有”,也就是地是属于农场。因此,他们为自己的土地权益而奔波。

        村里的地和农场的地,虽然一直都是用来种庄稼,而且都是这些村民们在种,但在法律属性上却大不相同。村里的地,是村集体的,也就是属于全体村民所有;而农场的地,则是属于国家的。如果国家要建开发区,他只需要收回属于自己的土地就行,而不用像对待村集体的土地一样,需要通过征地把集体土地转为国有。

        大坑洞村村民“守地”,其实是守不住的,因为征地大潮在即,他们不过是“守卫”最后的土地补偿权,希望国家能够承认自己耕种的土地属于集体所有,而非国家所有。像这样的事情,在广东非常普遍。作为农场的“农民工人”,他们没有国有单位的各种福利和社会保障;作为村里的农民,他们却没有土地。因此,农场里的农民成为了最特殊的农民。农场改革的核心问题——也就是土地权利的归属,土地到底姓“国家”还是“集体”,这决定了农民组成的集体是否拥有土地所有权。

        而决定土地权属的因素再也不能走计划经济时代的老路——由领导决定。大坑洞村的土地权属纠纷的根源在计划经济时代混乱的产权观念,领导说归农场就归农场,说归村子就归村子。而纠纷到现在都没有解决的原因也就在于当地政府仍然不敢面对这段历史,继续由领导的意志决定,同时掺杂着现实的利益——如果当地政府认为是国有土地,那么国家只需要对村民很少的补偿,而如果他们认为是村子的土地,国家必须经过复杂的征地程序。显然,当地政府不愿意承认土地属于大坑洞村集体,他不仅仅不敢承认历史错误,而且是在错误的基础上继续犯错。

        对于历史问题,必须回归历史,以实事求是的态度,依法办事。如果是新中国成立以来就建立的国有农场,那么应当允许其继续作为国有农业企业继续经营;如果是后来通过文件把集体土地强行收归国有的农场,那么应当允许这些村民收回自己的土地集体所有权,他们应当有权决定他们成立自己的村委会还是继续留在农场做职工。

        近年中央一号文件也反复提到要加快推进国有农场改革。无论这些原集体土地的村民选择继续经营农场,还是选择实行土地承包责任制,保障他们的权利始终是改革的基本出发点。一些地方政府认为农场提供了工业开发的捷径,直接把农场转为工业园区,给点青苗补偿费就把在农场种地的农民赶出农场,这是极不负责的态度,也不符合中央推进农场改革的精神。

    【作者: 一飞(南方农村报评论员)

     

    评论:实现公有土地的平等保护迫在眉睫

                             □作者:辛工民(南方农村报评论员)

        土地公有制,是我国土地制度的核心。在我国,公有土地包括两类:或为集体所有,或为国家所有(也称全民所有)。众所皆知,在现代物权法中,对所有权的保护是不分公私的,对同姓为公的所有权自然更是同等保护。然而,在我国现行的土地管理法中,对公有土地所有权的保护却是轻集体所有、重国家所有。这就导致各地政府奉行“土地财政”,暴力征地、低价征地的“与民争利”行为即由此而来。

     

        这种对公有土地保护的不均衡,在建国后的1954年颁布的第一部宪法中就已经体现。其中第十三条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”我们可以想见,在“无法无天”(毛泽东语)的社会环境下,在政企不分、党政不分的体制中,变农民所有、集体所有为国家所有不仅具有政治上的绝对优势,在道德层面上也毋受质疑。我们今天屡见不鲜的土地权属争议,如发生在国有农(林)场(还包括各种国有企业)与自然村、行政村之间的,究其根本就是公有土地保护不均衡、不平等的产物。目前,全国土地确权工作正掀起新的高潮,但我们看到在处理此类纠纷中,国土部门的思维仍是一贯的。其实,如果换个角度,我们完全可以把当年发生在农场与村庄之间的土地转让行为(因为征收、征购都不过是土地所有权转让的方式之一),理解为是两个对等经济实体的合营。所以,在国有农(林)场转制的过程中,如果没有确切土地所有权登记的话,通过平等协商,村集体收回土地不过是意味着从该经济联合体中退出,可谓合法合情合理。因为只有这样,才能体现对公有土地的平等保护,并最终体现对公民合法财产的宪法保障。因为集体所有权的经济意义就在于,作为个人的集体组织成员能够使用、收益,并参与处分、管理。

     

        具体而言,对公有土地所有权的平等保护,首先体现为对土地使用权的平等保护。我们可以明确的的是,土地作为生产要素,在市场经济体制下,必须自觉接受国家的宏观调控,无论政府采取法律、行政或经济手段。比如我国土地管理法中就明确规定,政府或企业占用或使用农村集体土地进行非农建设,必须首先由政府办理农用地转用和征地审批手续,再由市县人民政府向用地单位供应建设项目用地,否则即属非法用地。又比如,20068月国务院发文强令要求加强土地监控。值得一提的是,中央政府严把土地“闸门”不可谓不力,但地方违法用地却也见诸报端者众。在这些“非法用地”行为中,最为突出的是未批先建和以租代征。显然这两种行为的违法性,就是体现在规避依法审批、规避依法缴纳新增建设用地有偿使用费、规避依法缴纳征地补偿费和安置补助费。也许我们应该反省的是,虽然现行宪法继续确认:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 但在实践中为什么政府征地却尽多是为企业或开发商“作嫁衣裳”。我们不禁要问:公共利益究竟体现在何处?如何避免政府假“公共利益”之名行“与民争利”之实?笔者以为,前不久世所瞩目的“最牛钉子户”事件实际上就是对这两个问题的最尖锐逼问。同样符合土地利用规划,同样出于非农建设需要,同样只是土地使用权的流转,国有土地入市畅行无阻,集体土地入市却横生枝节,这就是对土地使用权的不平等保护。

     

        当然,笔者在此并非鼓吹“造反有理”,毕竟这种“先征为国有、再进入市场流转”的行为并非无法可依。但问题在于:第一,现有土地征收程序尚不完善,建设用地使用转让也仅限于国有土地,这就导致政府成了“炒地大餐”的最大受益者。这也就是为什么在征地过程中,村集体或村民实际上完全不具备博弈能力,而中央政府最“感冒”的也正是地方、基层政府未批先建、以租代征(注意:不是主要针对村集体组织)。第二,以广东珠三角为例,许多村集体组织通过转让“集体土地使用权”(由国土部门颁发集体土地使用证,与之对应的,则是国有土地使用证),不仅保障了农民的长远生计,还保障了集体土地所有权的完整与延续。然而,关于此类行为,我们在现行土地管理法中看不到任何鼓励性条款。诚然,这两个问题的存在,足以为集体土地所有权(更不用说是使用权了)没有获得平等保护这个事实提供佐证。

     

        世界之势,浩浩荡荡。顺之者昌,逆之者亡。既皆为所有权之一种,自当对其占有、使用、收益、处分等权利施以平等的保护。日前,广东省国土资源厅在一份提交给省政府审批的文件中宣称,农民合法的宅基地可上市流转。虽说其初衷实在平抑城市房价,但仍可谓是在集体土地使用权的平等保护上迈出了象征性的一步。但未来能否实现在农村集体土地所有权上继续还权与集体、还权与农民,让我们拭目以待。可以肯定的是,这确实迫在眉睫了!

     

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  • 责任编辑:华山
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