• 关于土地制度改革的讨论,已经非常多了。本文期待跳出简单的私有、国有、集体所有的话语,引发一些更深入、更具建设性的讨论。
    一, 土改以来的土地产权变迁
    土改以来的土地制度变迁,大体上分为如下几个阶段:
    第一个阶段,是1946年——1949年老解放区的“革命土改”。这个时期的土改的目标是实现农民的“土地所有权”,土改的目的除促进解放区生产发展外,更重要的是巩固解放区共产党政治基础,团结一切力量应对即将爆发的内战。这个时期的土改,不是完全平均分配土地,地主、富农、军属(包括抗日有功的国民党军人)可以分得比普通农民更多的土地(在“煮夹生饭”时有所调整)。这个时期的土改,给农民的土地私有权仅仅是土地农用的私有权,土地不能休耕或撂荒(包括自己花钱买来的土地),否则会被收回。农地所有者要向国家缴纳定额 “农业税(实物)”。我们可以将这个时期的土地制度简单表述为:“土地非农用国家所有,土地农用农民家庭所有(非平均)-农业税”;
    第二阶段,是1949年——1952年解放后“建设土改”。这个时期的土改是“实现耕者有其田”。 和上个阶段的土改没有太大的差别,主要的差别是土地在一定区域内均分。我们可以将这个时期的土地制度简单表述为:“土地非农用国家所有,土地农用村民家庭(份额)所有-农业税”;
    第三个阶段是1953年——1957年的互助、合作化运动,土地农用实行“集体所有制”。这个时期的农地所有者不仅要缴纳定额的农业税,所有“剩余”农产品只能由国家“统购统销”。此外,农民还有承担国家工程的义务劳动。我们可以将这个时期的土地制度简单表述为:“土地非农用国家所有,土地农用权社(组)民集体所有,社(组)经营使用-(农业税+统购统销+义务工)”;
    第四阶段是1958——1961年,农村土地实行“公社所有制”。公社既是基本的生产和核算单元,公社还是最基层的政府。生产是完全按照国家计划进行的,“一平二调”是这个时期土地制度的最基本特征。我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为:“土地国家所有,公社(计划)经营使用-(农业税+统购统销+集体提留+义务工)”;
    第五阶段是1961——1978年,农村土地实行“三级所有,队为基础”的制度。这个时期的土地制度是“三年自然灾害”饿死人后,对公社体制做出的修正,生产队成为最基本的生产和核算单元。我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为:“土地国家所有,大队(计划)使用,小队责任经营-(农业税+统购统销+集体提留+义务工)”;
    第六阶段是1978——1982年,农村土地实行“三级所有,队为基础”下的家庭联产承包责任制度。这个时期的土地制度只是将“小队责任经营”改变为“家庭责任经营”了,更进一步增加了对农民的激励。我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为:“土地国家所有,大队(计划)使用,‘生产队经营+家庭联产责任承包’-(农业税+定购任务+集体提留+义务工)”;
    第七阶段是1983——1997年,农村土地实行“国家所有,村(社)有偿佃用和农户包干经营”的制度。这个时期的制度较过去有了根本性的改变,公社体制解体了,家庭成为自主生产和核算的基本单元,生产资料和剩余产品逐步依赖市场交换。我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为:“国家所有,‘村社佃用+农户包干经营’-(货币化农业税+弹性定购任务+村提留+义务工)”;
    第八阶段是1998——2003年,农村土地大体上实行“国家所有,农户有偿佃用”的制度。这个时期实行“增人不增地,减人不减地”的长期承包制度,倡导村社提留并入农业税附加税,村社实际上作为“佃用”国家农地的主体资格被取消了。这个时期的制度改变具有“革命性”的意义,是消灭“土地集体所有制”的开始。我们可以将这个时期的全国多数地方的土地制度简单的表述为“国家所有,农户永佃-(新农业税+一事一议)”;
    第九阶段是2004——,农村土地实行“国家所有,农户永佃”下的补贴粮食生产制度。这个时期农业税取消,国家给粮食生产者给予一定的补贴,农户可以将“承包土地”转让、抵押、继承等,宪法规定的“土地农民集体所有制”基本终结。我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为:“国家所有,家庭永佃+粮食补贴”;
    在这个过程中的1978——1988年,这是中国土地制度变迁过程中,最特殊的阶段,对中国经济发展影响最大、最深远的阶段。在这个阶段,国家在坚持“农地农用权国有,村社经营、村民承包”的农地制度的同时,破天荒的准许农民集体自主利用“基本农地”之外的土地,兴办非农业。“基本农地”之外的土地的非农用收益全部归村(社)民集体或用于企业积累(为什么会这样,将在另文探讨)。这个十年,是农民非农业和乡镇企业、社队企业飞速发展的十年,造就了乡镇企业的半壁河山,珠三角和长三角等经济区的迅速崛起,也造就了华西、南街、大寨、刘庄等一大批“明星村”和类似于河北大午集团的农牧企业的崛起。这个十年,奠定了农村经济多种所有制并存的格局,也形成了多种经营方式并存的格局。土地非农用权“下放”给农民集体,虽然谈不上政府“明确”的政策安排,但这种无意识的“默许”,对后来的经济发展和改革的深化,起到了无与伦比的作用。但1988年后,国家完全收回了土地非农用的权利,连自留地、宅基地和荒地的非农用权利也收归国有了。
    纵观我国农村土地制度50多年变迁的过程,我们不难发现:土改后,直至1978年,是“虚化家庭所有权,实化集体经营权,强化国家所有权”的过程——国家资本主义工业化发展战略下的制度变迁;1978年以来,是“实化家庭使用权,虚化集体所有权,强化国家所有权”的过程——城市化优先、外资优先、私有化优先发展战略下的制度变迁;1978——1988年的土地非农用权“下放”给农民集体,只是在“特殊时期”犯的一个 “特殊错误”——是公社失败和国有企业低效、农民主导发展权的情况下,政府无奈而无为的“自然变迁”结果。
    二, 障碍土地制度讨论的几个模糊的“老概念”
    近些年来,土地制度的讨论很难达成共识。一个重要的原因是讨论者对一些“老概念”没有达成“新共识”。
    第一, 土改给农民的“私有产权”到底是什么样的产权?
    在多数人看来,50年前后的土改给了农民土地私有产权——实现了土地的私人所有制。现在,很多人倡导土地私有化,就是主张恢复50年前后的土地制度——给农民家庭完全的私有产权。其实,土改给农民的是不完全的土地产权,只限于“耕者有其田”。耕者有其田的含义主要有:农民的土地所有权只是农业生产者的土地农用所有权,当土地用于非农业时,耕者无权处置;农民可以买卖或转让土地,但转让、买卖的只是土地农用权,而不包含土地非农用权,并且明确规定不得休耕或撂荒。国家保留了土地除用于农业的使用权及其经营、转租、买卖外的其他权利(温铁军先生在《中国农村基本经济制度研究》中有过比较详细的论述,这里无需重复)。应该说,贵州省1984年以来的土地农用制度和土改时的土地制度是基本一样的,没有任何证据证明贵州的土地制度优越其他省的土地制度。
    第二, 土地国家所有权与农民集体所有权、农户所有权的区别是什么?
    关于土地的所有权(处置权、经营权、使用权、收益权等),常见的有国家所有权、集体所有权、农户所有权,虽然都是“土地所有权”,但差别是非常大的。土地的国家所有权——国有制,既包括土地的农业功能所有权,也包括土地的非农业功能所有权;土地的农民集体所有权——集体所有制,虽然存在了50年,绝大多数时候实际上所包含的内容只是:土地农用使用权及其收益权——村提留(公益金、公积金和管理费)。但只有1978年——1988年是个例外,农民集体可以自主将村社土地用于兴办乡镇企业等非农业。土地的农户所有权——私有制,如果从1947年算起,到1955年结束,不到8年的时间,实际上包含的内容也是十分有限的。一是农用(主要是种植业和养殖业)的使用、经营权;二是使用、经营权在村社内部的买卖、有偿转让权和继承权,但有一段时间国家保留了出租的权利。
    应该说,我国只有短暂的时间实行过真正意义上的“土地集体所有制”,从来就没有实行过真正意义上的 “完全土地私人所有制”。我们在使用土地国有制、集体所有制和农户私有制这些概念时,是要特别慎重的,否则会造成交流的困境。
    所以,我建议主张“土地私有或集体所有”的人,应该要特别说明“土地私有或集体所有”的具体内涵和实现“土地私有或集体所有”的具体方式,避免引起不必要的误会。
    第三,农户的土地产权、农民集体的土地产权、国家的土地产权的核心价值各是什么?
    纵观50多年的土地制度变迁,农户、农民集体、国家三者的土地产权的核心价值是在不断变化之中的。
    农户的土地产权:在52年前表现为农地的使用(经营)权(-农业税)及其转让权或买卖权的收益权;在53—55年表现为农地的有限股份权;在56-78年表现为合作社或公社成员权(口粮、教育等);在78-82年表现为农地的“份额承包经营权—(定额农业税费+统购统销+义务工)”;在83-97年表现为农地的“份额承包经营权-(定额农业税费+定额征购任务+义务工)”或有限的转包权及其收益权;在1998-2003年,粮食定购任务基本取消,部分地区税费改革,农户地权表现为农地的“份额承包权-定额农业税”或有限的转包权及其收益权;2004年后,土地承包30年不变,农业税取消,粮食直接补贴,农户地权表现为农地的“份额永佃权+粮食补贴”及其有限的转让权、租赁权、继承权的收益权。
    农(村)民集体的土地产权:村(社)民集体土地产权是1952年后的互助合作运动才出现的。在1953——1955年表现为互助组或合作社对社员土地使用权股权化的经营权及其收益权;在1956-1978年表现为合作社或人民公社对农地的“大队使用权+小队生产经营权及其收益权”;在1978-1982年表现为“大队使用和发包权及其收益权”;1983-1997年表现为“大队使用和发包代理权及其收益权”;1998-2003年表现为“一事一议”代理权;2004年后集体土地权利消失。1978——1988年的农民集体土地产权,还表现为“土地非农用”的全部收益权,这个时期,是农民集体经济和乡镇企业高速发展和农民福利稳步增长的阶段。
    国家的土地产权:国家在主要的时间段内都是真正的“处置权人”和“收益权人”,国家是土地的真正产权主体。建国50多年来,国家只有在公社后期和80年代前中期的大约10年时间内,向农民集体让度过土地非农用产权,其余40多年时间没有向农户和农民集体让度过土地的非农用权利。国家占有土地非农用级差地租的绝对权利。在土地的农用权方面,52年以前,国家向农户出让的是使用权及其转让、继承、买卖权,却禁止农地休耕和撂荒,但农民必须缴纳定额地租(农业税),国家的农地产权体现为“定额地租”。53-55年,国家向互助组和合作社出让的是农地使用权及其经营权,对农户出让的使用权则弱化为集体组织成员(股)权和宅基地、自留地的使用权。但农民集体必须向国家缴纳定额地租(农业税)和将全部剩余农产品出售给国家,国家的农地产权扩大为“定额租和任务粮”。56-82年,国家向农民集体出让农地使用权及其经营权,农户的土地权利只剩下宅基地和自留地的使用权。农民集体必须按照国家计划组织生产、消费,且承担无偿劳务,国家的农地产权扩大为“定额地租+劳务+工农产品剪刀差”。83-2002年,国家恢复了52年前给农民的大部分土地农用权利(使用权及其转让、转包等),但弱化了农民集体的使用权及其经营权,国家的农地产权为“定额地租+附加费+劳务+粮食定购任务”。2003年后,国家无偿向农户出让农地农用的使用权,并且还给予粮食生产的农地补贴,而农民集体的土地权利基本散失。这时国家的农地产权表现为负值“—粮食补贴”,国家作为农地产权主体的收益是“粮食安全保障权”。
    值得指出的是,在国家正规农村土地制度之外,全国各地一直都有些特例存在。而真正有研究价值的正是这些特例。如:2005年,广东省立法保障“农民集体土地可以直接进入土地市场”;2004年,吉林四平梨树,承包地可以在资金合作社抵押。1982年以来,全国没有搞家庭承包的,像华西村、大寨、南街村一样坚持集体所有制和集体经济的还有近2000多个村子。一个普遍的现象是:只要是挤压土地“国家所有权利”,扩大农民集体土地权利的地方,农民集体都会获得比较好的发展!
    第四,公社制度下的土地社队集体所有制,与现在的土地村(社)农民集体所有制,到底是不是一回事?
    现在,说到土地村(社)民集体所有,人们很自然的会想到公社时期的社队集体所有制,以为就是一回事,总是习惯性的将二者混为一谈。其实,现在的土地村(社)民集体所有制和公社时期的土地社队集体所有制是有根本差别的。在人民公社“三级所有,队为基础”的制度下,生产队是一个生产管理和核算单位,生产队这个单元是严格按照公社的生产计划组织生产,一部分生产产品以实物租的形式交给国家,一部分生产产品按劳分配和按人分配给小队成员,“剩余产品”由国家统购统销。在公社时期,土地是 “三级所有”,三级中的一级是公社,公社又是政府,公社政府实际代表的是国家,所以,“三级所有制”实际是国家所有前提下的社队生产经营,而现在的“村(社)民集体所有”是民有民营。
    公社时期的土地集体所有制和后公社时期的土地集体所有制,具体说来有以下不同:
    一是主体不同。公社时期的所有者主体是公社,公社既是政府也是经济组织,是政社合一的特殊主体。所谓的“三级所有,队为基础”,是公社所有,以队为单位组织生产和核算。严格意义上讲,土地根本不是集体所有,而是“国家所有,大队有偿使用,小队按照农业生产责任目标(农业税+统购统销+义务工)经营”。现在的土地村(社)民集体所有制,所有者主体是行政村或自然村(村民小组)或单独核算的生产经营主体(村民或成员)。
    二是所有者权利不同。公社时期的集体所有者权利,主要是获取交足“定额农业税+统购统销任务”后的剩余农产品;后公社时期,集体所有者获得土地经营权利或土地发包收益,但已经逐步被国家权利“侵蚀”为“空壳”了。
    三是产权收益的分配原则不一样。公社时期,集体的土地权利收益分配的原则是“按劳分配和按人口分配相结合”;后公社时期,集体的土地权利收益分配原则是“共同共有(如公共设施)”、“成员份有(如农地、自留地分配或农地经营收益分配)”和“按户占有(宅基地)”的统一。
    四是产权实现方式不一样。公社时期,国家实行高度的计划经济,土地集体产权实现方式是严格按照计划指令实现;后公社时期,国家逐步实行市场经济体制,土地集体产权的实现方式应该由村组农民民主决策。经营方式自主选择:或分田到户或农户永佃或集体发包或小组责任经营或股份经营或分工分业专业化经营或出租等等;分配方式自主选择:或“共同共有”或“成员份有”或“按户份有”等等,但可惜的是,2003年出台的《土地承包法》是破坏和阻碍农民依据《宪法》实现其土地产权的法律,强化了“土地国家所有”,《宪法》规定的土地“集体所有”名存实亡;实际上《承包法》也宣告了“村民自治”的名存实亡。
    应该说,现阶段,扩大农民的土地权利,就是要真正落实“土地村(社)民集体所有制”;而虚化“土地村(社)民集体所有权”,实际上有利于强化土地国家所有权,这对保护农民的土地权利是非常不利的。
    第五,土地村(社)民集体所有制和集体经济、集体经济和公有经济,到底是不是一回事?
    很多人一说到土地村(社)民集体所有制,就给土地集体所有制扣上“集体经济”的帽子,说“集体经济”是左的产物,是历史证明了的、彻底失败的公有制经济。所以得出结论,土地集体所有制一定要消灭,似乎不容再讨论了。
    这里先不讨论“集体经济”好不好,我想说:现在,土地村(社)民“集体所有制”与村(社)“集体经济”不是一回事。
    土地村(社)民“集体所有制”是一个物权概念,“集体所有”是和国家所有、家庭所有、个人所有相对应的。“集体经济”是一个经营方式和性质的概念。二者不是一个层面的概念。如,天安门是国家所有的,天安门等不等于有国制经济呢?家具是家庭的,家具等于家庭所有制经济?手表是个人所有的,手表等于个人所有制经济?土地是集体所有的,土地等于集体所有制经济?当天安门成为生产经营要素时,天安门既可以为国有制经济所用,又可以为股份制经济所用,也可以为私人经济所用;同样,家庭的家具或个人的手表或集体的土地,既可以成为国有经济的要素,又可以成为集体经济的要素,也可以成为私营经济的要素。只有在人民公社时期,在高度计划的、只有公有制经济的制度环境里,土地集体所有制与集体经济、集体经济与公有制经济才表现出高度一致性。现在,在中国60多万个行政村和数百万个自然村(社),只有在南街村、华西村、将军村、大寨村等2000多个村子,土地才是村(社)集体经济的生产经营要素。所以,应该说,全国只有极少数的村(社)还在坚持土地村(社)民集体所有制与集体经济的统一;而绝大大多数地方是集体所有,个人(责任)经营;未来或许是个人持有(股份)、集体经营或股份合作经营。
    长期生活在农村的人已经很少用“集体经济”这个词了,即使在南街村、华西村、大寨村也多用“集团”或“公司”这个词。因为,人民公社时期(计划经济时)的集体经济(公有经济)和今天(市场经济时)的集体经济(民有经济)已经有很大的不同了。如前所述:第一,所有权和经营权分离了;第二,所有制结构多元化了;第三,计划生产经营改为市场化经营了;第四,分配方式多元化了;第五,经营方式由大锅饭改为责任制了。今天“集体经济”,是民有经济的一部分,应该算是非公有经济,依然认为“集体经济”是“公有经济”,认定其产权不明晰的观点,至少落后于实践很多年了。
    因此,我建议习惯性反对“公有制经济”的人,今后在反对土地村(社)民集体所有制和集体经济时,应该谨慎加以区别。
    第六,市场经济条件下的土地村(社)民集体所有权,到底是私有产权还是公有产权。
    今天的学界,几乎不容置疑的一致认为,土地村(社)民集体所有权是一种公有产权,是模糊的产权。不少人因此经常理直气壮的反问:集体所有是谁所有?不就是村长所有嘛!我一直对这样的说法表示深深的怀疑,我之所以怀疑,是因为这样的说法和常识不相符。我经常反驳说:甲村的土地,乙村可以侵占吗?甲组的土地乙组可以侵占吗?当然不可以!这怎么能说土地村(社)民集体所有的产权边界不清呢?甲组对某公司出租土地100亩,年收入10万元,由甲组村民民主支配这10万元,乙组村民无权无份,这怎么能说土地集体所有的成员产权模糊呢?10万元租金只是本组成员有份,按份平均分配,非本组成员无权享受,成员产权明明是私有权,怎么是公有权利呢?没有人认为股份公司产权不明晰,土地村(社)民集体所有权,其实和股份公司的产权(结构)一样。再说,现在是市场经济高度发达的时期了,各种生产要素都趋向集中配置,生产经营越来越趋向高度组织化,明晰产权的办法不是“分户单干”,而是股份化,所有权和经营权分离。
    经常有人举例说:政府很容易征用村社集体土地,大量的征地款被村干部乱花,农民得不到足额的补偿,不就是因为土地集体所有是公有产权的缘故吗?我常常反问说:政府怎么没有征用华西村、南街村、大寨村的土地呢?为什么华西村、南街村的土地越来越多了呢?温州鹿城区将军村坚持土地集体所有,征地和补偿由村民大会决定,在温州,没有人不知道,政府征用将军村的土地最难、补偿最高,将军村村民福利最好,集体经济发展最健康,这怎么解释呢?一直以来没有人说服我,我也很少说服坚持“私有化”的人。
    土地村(社)民集体所有,具体有三种形式:一是共同共有,如公共的水塘、墓地、祠堂、风水树、试验田等,是不能分配到户的,实行民主管理,委托专人负责;二是成员份有。如承包耕地、山林、自留地使用权及其经营收益等,一般承包到户经营或对外出租,收取定额租金,租金用于上缴农业税和管理费外,多余部分集体成员平均分配或用于公共服务;三是按户占有,长期自用。如宅基地。无论是共有、还是份有、或是户有,都不等于公有,集体所有制怎么就属于公有制呢?
    也许,将“土地村民集体所有”纳入“公有”“私有”非此即彼的话语中来讨论,是一个伪命题,是意识形态的争论。产权是一连串的不同层次的权利,有所有权、使用权、经营权、占有权、收益权、处置权……等等,所谓明晰产权,是要以产权完整性并能够保值增值为前提,对不同层次权利与义务具体到不同的主体。在很多主张“私有化”的朋友看来,所谓明晰村民集体土地产权,就是要将土地分割成一块一块分、配给一户一户生产经营。这是最原始最落后的产权制度和生产教育方式。

    最近来读到民商法专家陈小君教授的文章,她说土地村(社)民集体所有权也是私有产权。是一种对外排他、对内按份享有所有权——使用权、经营权、收益权、占用权的私有产权。陈小君教授说,将村民集体所有的土地产权定义为公有产权是缺乏法律常识所致。至于政府容易征用村民集体的土地,不是因为产权不明晰,是因为政府不愿意依法行政,习惯侵犯农民私有产权。村干部侵占农民土地补偿款,不是因为土地产权模糊,是因为民主自治权没有落实或法律不能起到保护农民产权的作用,这不是土地制度的缺陷,是法律和司法制度的缺陷。陈小君教授的解释,帮助我澄清多年来的糊涂。
    第七,农民的土地产权难以实现的阻力,到底是国有制还是集体所有制?
    我曾经亲历过这样的一件事情:镇政府要征用30亩地建市场,镇长将村长找来商量,开价18000元/亩,村长说要经过村民会议讨论才能答复。村民会议没有通过,主要的理由有两个,一是征用30亩地后,全村要重新调整土地,难度很大;二是价格太低,村民会议决定每亩不少于60000元(因为60000元的利息收入相当于一亩蔬菜地的种植收入)。而政府,地是要征用的,价格是不能高于28000元的,村长必须得想办法摆平。此事拖了一段时间,后来镇政府将村长的儿子安排在财政所工作,又许诺事成之后给村长和村长夫人买养老保险。又过了一段时间,镇长安排税务所人员查村长兄弟家的粮油加工厂的偷漏税情况,安排派出所长调查村长打牌赌博等“违法乱纪”之事。村长实在是顶不住了,30亩地涉及7户村民承包,村长一家一户上门“做工作”,4户表示可以接受,但要求市场建成后安排子女管理市场;另外3户认为补偿不能低于38000元。村长无奈,主动请求镇长对三户“不听话”的农民进行“教育”,镇长如是安排公安、工商、税务等部门“计算”这三户农民,很快,又有两户被摆平了。对不少的政府官员来说,几户普通农民“作对”根本不是“问题”。征地还没有办理手续,市场建设就开工。后来,“闹事”的不是那个不同意征地的农户,而是承包地没有被征的村民。村民“闹事”的理由是镇集市边上的地可以卖到28000元,还可以安排工作,承包地分在离市场很远的地方,就卖不到钱,这个不公平。村民要求卖地的钱全村依照人头分配,然后再重新调整承包地。对多数村民的要求,政府定性为“无理取闹”,理由是“地被征的农户不闹你们瞎起哄什么!?”政府不讲理,于是村民暴力阻止市场建设,在劝阻无效的情况下,政府动用了特警,带头“闹事”的两个人判了两年。后来,村民长期上访也没有结果。
    从这个事件,我们可以看出,如果坚持土地村(社)民集体所有制,地方政府征地的谈判对手不是几个承包农户,而是全体村民。土地被征用后,还需重新调整土地,在真正的土地集体所有制下,政府这样廉价、且简便的、暴力的征用土地是很难办的。正是因为地方政府的官员“巧妙”地用“土地承包长期不变”的“农户永佃制”替代了“土地村(社)民集体所有”制度,欺骗和分化了农民,才比较容易的征到了土地。从另一方面来看,政府具有很强的“合法加害权”,当政府追逐自己的私利时,村民自治的力量不仅难得到地方政府的保护,相反还要可能被某些地方政府打压。同时,行政的“合法暴力”完全可以消解民主法治的力量。
    不少人总是将农民的土地产权被侵害的责任,归咎于土地村民集体所有制;我的不少朋友总是武断的认为,土地集体所有就是村长所有。所以,村长们总是随意支配农民集体土地,这是误会了。日本人侵略中国的时候,有那么多人当汉奸,现在村长帮助政府征村民的地,自己也落点好处,有什么不好理解的呢?哪是什么集体所有制造成的呢?如果是村长的权力过大,那是村民民主权没有落实所致;如果村长不得不“服从”乡镇长或县市长而损害或合谋村民的土地权益,那是合法民主权力得不到落实和保护所致,或是政府(可以)不依法行政所致;如果农民依法维护自己的合法土地权利,而法院不予支持,那是司法腐败的问题,与土地村(社)民集体所有制无关。在司法腐败和政府不依法行政的情况下,所谓的“土地私有化”或“国家所有、农户永佃”,可能更难以保护农民的土地权益。
    我在考察了温州的数十个村子(特别是将军村),还有华西村、南街村等真正坚持土地村(社)民集体所有的村子之后,发现,落实宪法规定的土地村(社)民集体所有制,村(社)和政府博弈的能力会大大增强,有利于在村民民主自治条件下充分实现农民的土地产权。所以,我认为在现有制度环境下,落实宪法规定的土地村(社)民集体所有,是当务之急。至于各个村(社)选择什么样的土地权益实现方式,由各地各村(社)的村民按照民主自治的原则自主选择。

    三,防止国家予农民取消农业税之小利,取农民集体土地所有权之大利。
    国家取消农业税及其附加,是一件具有划时代意义的好事。也必须指出,实际给农民的实惠不过840亿元,但却暗含了一个极大的不确定性——消灭土地村(社)民集体所有制,悄悄地剥夺农民的土地产权。
    在1997年的土地延包以前,农民是有权根据村社的环境条件和村内生产力发展水平选择合适的土地经营方式的。现在国家立法规定家庭承包30年不变,实际上剥夺了农民(集体)自主经营(土地)的权利;在2004年没有取消农业税及其附加以前,在村社是有权收取土地租金(承包费)为其成员提供公共服务的,很多城市郊区的村社,农民是有权分享土地级差地租收益的。现在, 政策强制规定“种地不交钱”,《宪法》规定的土地所有者——农民集体不得收取承包费,实际上是消灭了土地村(社)民集体所有,以公地和血缘为根本的村社利益共同体的自治功能基本消失,村社组织处于解体之中。很多人因为不喜欢集体经济,所以主张虚化土地集体所有产权,希望变成农民“私有”。如果“私有”以后,农民决定是搞股份制或是家庭单干制,尊重农民自己的选择。这是一颗良心的想法,但我担心虚化了土地村(社)民集体所有,土地就自然变成了国家所有,就像50年代由私人所有到互助合作再到“公社所有”一样。在我看来,我们同意政府不尊重农民集体的土地产权,势必会埋下准许“国家”侵占农民家庭土地产权的隐患。
    取消农业税,只不过500亿元人民币。但虚化土地村社集体所有制,农民每年损失的将远远不止500亿元人民币。我们可以按照土地“国家所有,农户永佃”制度和“土地集体所有,农户承包”来算一笔账:“土地集体所有,农户承包”制度下,农民集体拥有农地永久产权(这里我们只按照100年计算),而“土地国家所有,农户永佃”制度下,《土地承包法》只规定农户只拥有30年的土地产权(使用权)。假如国家每年征用农民800万亩土地,农民减少地租收入为(100年-30年)x 500元/年亩x 800万亩=28,000亿元,近似500亿元的56倍。假如农民集体将土地出租5000万亩从事非家庭承包经营,每亩比家庭单干多收益200元,农民每年就可以增加收入5000万亩x 200元/亩=1000亿元。假如城市郊区的农民集体每年新增100万亩土地资本,每亩土地资本收益10万元/亩,农民每年增加土地资本收益100万亩x 10万元/亩=1000亿元。在我看来,只要落实宪法规定的土地农民村社集体所有制度,三农问题就会得到极大的改善。
    很多人说华西村、南街村、将军村、大寨村是“怪胎”,都以为会胎死腹中。其实,在我看来,这些“怪胎”的成功秘诀就在于分享土地的级差地租或资本收益,就在于他们充分享受了《宪法》赋予农民的“土地村(社)民集体所有制”的优越性。这也是我坚持落实土地村(社)民集体所有制的根本原因。
    四,土地产权与土地财富的责任。
    我们以温州的将军村为例来说明土地产权与土地财富的责任。温州的鹿城区是农村城市化的结果,鹿城区政府所在地就是将军村。将军村也是鹿城区众多城中村中的一个,但将军村是特别的。将军村的特别主要表现在两个坚持,一是坚持土地村民集体所有,征地要全体村民大会讨论决定,土地补偿按份所有(成员权);二是坚持以土地换福利。温州在发展过程中,大量征用农民的土地,补偿的办法是“现金补偿+返还地安置”。政府征用将军村的地与征用其他村子的地是不同的。

    将军村 其他村
    谈判主体: 村委会、党支部 承包农户是主体,村委会是中介
    决策过程: 村民大会决定 承包农户决定,村委会做中间人
    补偿办法: 返还地(征10亩返还5亩) 现金+10%的返还地
    补偿的处置: 村民大会决定,主要用于修市场、停车场、出租屋等,便于集体经营管理的产业;产业属于归村民集体 现金绝大部分补偿承包农户,10%的补偿土地由村委会开发或出售,村集体只分得少部分收益,大部分给承包户
    非耕地集体财产管理: 村民大会决策,授权两委执行。一般采取承包经营与责任制管理模式。老年委员会监督。 村委会管理,村务公开一般采取“大包干”或出 租或出售。没有监督组织。
    未征用土地的管理: 村农民集体所有,有偿承包(承包期5年左右),承包费归村集体 家庭长期承包,不交承包费,村委会只在征地中发挥中介作用
    农民福利: 18岁以上成员人均1000元/月 ,幼儿园至大学教育全部由村负担,医疗费由村集体负担;老人吃住在村敬老院…… 绝大多数村:极少的分红,(500元/年),教育自费,医疗自费,老人靠家庭养老……

    在我看来,将军村和其他村只有两点不同。一是,将军村在整个征地过程中,是代表农民利益的主体,而其他村则是征地过程中居于政府和农民之间的中介组织;二是将军村10亩农业用地换来了5亩非农业用地。而其他的村子,10亩农业用地换来了1亩非农业用地。将军村将农业土地资源变成了非农业土地资本,土地资本收益保障了将军村村民的福利。而其他村子出卖的是农业土地资源,得到的只是眼前的大笔土地现金收入——基础地租,土地的资本收益——级差地租流进了房地产商和腐败官僚的口袋。这也是很多人预言大寨村、华西村、南街村早该垮台而他们却越来越强大的奥妙所在。
    在温州,将军村肯定是富裕的典型,更是和谐的典型,但当地政府很少提及将军村。和将军村打交道的政府部门和商人,都对将军村很头痛,因为占他们村的便宜实在是太难了。为什么将军村能够保卫自己该得的那部分巨大土地资本收益呢?在我看来是因为,将军村坚持了土地村社集体所有制,村社组织是村民(成员)利益共同体——具有强大的博弈能力;其他的村子土地所有制实际上发生了改变,由“村民集体所有,农户承包者”,变成了“国家所有,农户永佃”,村社组织实际越来越趋向为农民和政府的中介——完全异化为自利性盈利组织。全国处于城市和城镇之中和郊区的村子,大约占全国村子的30%左右。如果这30%的村子的农民的基本收入和社会保障都像将军村一样,由土地增值收益解决,我国至少有3亿农民会生活的很幸福快乐,失地失业问题也不至于今天这样严重,社会就会和谐得多。可惜的是,绝大多数城中村和城郊村的“村民委员会”都越来越中介化了,全国的决大多数农村的村民委员会——自治组织正在解体之中。农民组织用农民村社集体土地产权来增加农民收入和保障农民福利的制度空间正在越来越窄。
    需要警告的是,如果越来越多的农民土地资源转化为房地产商和腐败官员的个人资本,而他们又根本不承担农民就业和福利保障责任,这样的城市化是非常非常危险的。反之,当农民村社土地资源能够转化为农民就业和福利的时候,城市化才是正确的发展道路。对于消灭农民、才能富裕农民的简单口号,一定要保持高度的警惕。
    五,是在保留土地村(社)民集体所有制的基础上,寻找农民土地产权实现方式,还是先“私有化”后,再重新组织农民。
    现在,主流的倾向是先实现土地“私有化”,再在“私有化”的条件下,由农民“自发”组织起来。对这样的观点,你只能说好,不能非议,提出不同的意见,就有人给你戴帽子。如:“左派”,“人民公社情节”,“没有产权理论或制度经济学或宪政民主常识”等待。我经常被朋友戴这样的帽子。
    中国的土地史,明朝以来基本上是一部“私有——国有——再私有——再国有”的循环史。失地农民是革命集团者手中的棋子,土地是革命集团调动农民革命的“蛋糕”。不管多有学问的史学家怎么解读历史,都难以否定人地关系紧张和占地严重不均孕育着革命的力量和情绪,为革命集团提供了革命的可能性和基础理论。中国农村现在的人地关系是有史以来最紧张的时候,但之所以还太平无事,一是占地均衡,二是单位面积产量提高,满足了绝大多数农民家庭的温饱需求,三是城市每年能够接纳农村近千万人口转移(大体和农村新增人口相当),反过来,农民工将城市打工收入转入农村维持小农家庭简单再生产。
    无论农村农业怎么发展,都不能使现有庞大的农村人口过上富裕的生活。即使按照上个世纪50年代的土地私有制度,农民只能为了多种几亩地或少种几亩地而买卖土地,从整体上看,对农民和国家都没有多大的好处。为了农业的发展,所以要搞土地“私有化”的理由是不充分的。土地地租的最大化及其合理分配问题,无疑是我们考虑未来农村土地制度改革的核心问题。
    土地地租最大化,主要依赖于产业升级。阻碍产业升级的主要障碍之一,是众多的农村人口和小农经济。从有利于产业升级的角度来看,农村人口过量涌入城市和土地小农经营都是南辕北辙。温铁军先生经常讲,日本、台湾、韩国在现代化的过程中,都为解决占地不均和“8亩9块”的小农经济付出了巨大的土改成本,中国大陆通过50年前后的土改和53年后的农业集体化解决了这个问题,付出的代价虽然不同,但也是非常巨大的。温先生经常发问:我们回归到49年前的土地制度,还要再付出一次代价吗?很多人对温先生的发问是不以为然的。
    试问:中国千百年的土地私有制度下,农民“自由组织”起来了吗?历史上所发展的“自由组织”不是发展经济的“小农联合”,而是革命者“自由组织”起来的“打土豪、分田地”运动。
    我的很多朋友经常教育我说:就像城市的小区一样,房产是私人的,再在私有财产的基础上民主建设业主委员会,农村就应该这样。对“先土地‘私有化’,解散文革遗留下来的村(社)组织,再由农民自发组织”的观点,给我戴什么帽子我都不会苟同的。这里先不讨论村(社)的来源,就算村(社)是文革的产物,我也坚持村(社)是要继续保留,并主张进一步增强村(社)的功能。
    城市(私人业主)小区的出现已经快20年的,建立小区业主委员会好像只是近几年的事情。20多年来,业主长期受物业管理公司的欺负,小区业主委员会建设的历程艰难崎岖,维权的艰辛丝毫不亚于农民维权。这不是城里人无能,是因为组织建设实在不是一件容易的事情。把乡村社会组织起来,是近代以来的强国战略的重要组成部分,现在的农村组织体系,是一百多年来数代人连续努力的结果。我实在不敢想象,将农村现有的组织体系废除后,让农民再“自由组织”起来将会是一个什么样的艰辛曲折过程!将一盘散沙的小农组织起来,实在不是一件容易的事情。组织乡村社会,需要大量的专业工作者,如果没有国民党、共产党依靠政党和政权的力量和大量的社会精英人士的推动,就不会有中国乡村社会超越血缘、族缘的治理体系;组织和维持组织需要很大的成本(人力、物力和财力),组织的结构功能不能产生足够增量收益,组织不能持续发展。如果没有共产党领导的土改和合作互助运动,就不会有农村完备的、可持续的农业生产服务体系。今天中国农村的农业生产服务和农村自治组织体系,是中国近代发展过程中的最核心经济政治成果之一,不是要推倒重来,而是要在已有的基础上进一步巩固、发展和完善。否则,推倒重来的所谓“自由组织”,就是社会强势人群对小农的“自由剥夺”和“自由兼并”;与之相对应的将是又一次革命者的“自由组织”运动。
    土地制度的任何变化,都将对农村的经济、政治和社会组织制度体系产生连锁的影响。正是因为近代农村“公地制度”的推广(清朝和民国以来,‘公地’占土地面积不断上升,各地不同,一般公地都在10——30%之间),农村才有了划时代意义的、超越血缘、族缘、学缘、地缘的经济、政治和社会组织发展。奇怪的是,今天的农村,保留‘农民集体土地’还依然遭到很多主张土地‘私有化’的学人的强烈反对。
    经常会有人说,美国欧洲农村不是也没有‘公地’吗?台湾不是也没有‘公地’吗?也许不错!但是,美国欧洲每年对农民和农业的补贴是1700亿美元。台湾政府每月给里长(村长)和里干事的工薪是2万人民币,其农村的基础设施建设和农村改革服务都是公共财政列支,农会组织也有数量巨大的公共资产和产业的(包括房地产)。如果当中国大陆的产业结构升级达到相当高的水平,90%的农民都离开农村了,农村治理和生产生活公共服务完全纳入公共财政体系,农村的‘公地’也许就自然消灭了,但这需要很长的时间。现阶段,在土地制度安排上的一个任何错误,都有可能破坏掉近代以来农村的治理体系和生产生活服务体系,造成农村的全面倒退,直接拖累产业升级和现代化的进程。
    主流的土地“私有化”主张,是要退回到上个世纪40年代的制度,同时摧毁乡村的村(社)组织资源的经济基础,我对这种“无组织、无现代市场观念的小农、小私有原教旨主义”是坚决反对的。因为上个世纪40年代是自给自足为主的封闭经济,农业是追求产量增长效益的发展阶段,家庭小农作为生产经营主体是适应经济发展要求的;而今天是全球一体化的高度市场化经济形态了,农业进入追求价格效益和市场(份额)效益的发展阶段,只有组织化的社会化的生产经营主体才能适应现代经济发展要求。“自由组织”也只能是在村(社)民集体所有制度和村(社)组织保护下的与大资本博弈而“自由组织”。
    总之,村(社)组织及其土地产权的存在,是近代农村的历史性进步,为新的生产方式和生产关系、新的上层建筑和治理方式奠定了组织和经济基础。所以,我主张土地制度从现在的“国家所有、农民永佃”制,回归到“村(社)民集体所有制”,并充分发挥50多年来农村组织建设的成果,在此基础上发展组织化的农业经济,并不断促进村民自治制度的完善。即在保护村(社)组织的基础上,发展农民的经济“自由组织”;在发展农民经济“自由组织”的过程中,进一步巩固村(社)组织。
    六,现阶段,土地村(社)民集体所有制,是农村政治、经济、社会制度的基础。
    50多年的土地制度变迁,有一个基本的特征,土地一直是国家经济的根,也是国家政治的根,土地制度更是农村的政治、经济、社会制度的基础。例如,在国家层面,土改,改掉了国民党的政治基础——地主,建立起共产党的政治基础——贫下中农,从一定意义上讲,共产党政权是地根政权。合作化运动(土地集体所有),奠定了统购统销的制度基石,也奠定了对工商业资本进行社会主义改造的制度基石,从一定意义上讲,计划经济是地根经济;在乡村层面,“耕者有其田”,决定了基层政权的人民民主政权的性质。合作化运动(土地集体所有),决定了经济发展的初级社会主义性质。
    就现阶段而言,在国家还不打算建立涵盖全体农民的社会保障体系和让农村农民平等分享公共财政资源的情况下,农村的治理制度是——民主自治为主;农村的保障制度是——自我保障为主;农村的公共服务制度是——自我服务为主。有什么样的上层建筑,就必须有相应的经济基础。假如,我们破坏掉与农村上层建筑相适应的经济制度——“双层经营”体制,就等于瓦解了农村的保障制度、公共服务制度和治理制度体系。“双层经营”的核心是什么?就是土地村(社)民集体所有制。没有集体所有制,就没有了村(社)组织,就没有了自治,就没有了自我保障和村(社)内部的公共服务。当然,坚持要废除集体所有也不是不可以,前提就是给农民平等的公民待遇。
    有很多人以为“一事一议”是村民自治制度框架内,解决村民自治“经济基础”的一个好办法。我想问,假如政府取消税法,不设财政金库,也搞“一事一议”,会怎么样呢?没有税法,没有财政,哪里有什么政府呢?一个没有税法和财政的政府,会是一个可以做事的、有效率的政府吗?“一事一议”,只有在有组织存在和组织有稳定的预算收入存在的前提下,才能有效民主决策。“一事一议”是决策的方法,不是治理、保障、服务的经济基础!
    消灭了土地村(社)民集体所有制,就等于消灭了村社组织,乡村社会就基本上没有了有效的合法的农民组织了,建设新农村就失去了真正的主体。在高度分散的小农社会,没有农民的组织,谈社会主义新农村的公共服务、社会保障、民主自治和在市场经济条件下实现共同富裕,那是不现实的。
    七,充分实现农民的土地产权,关键在于建设三项基础性制度。
    农民的住房,是农民的私有财产,但和城市人的房产是完全不一样的。城市人的房产是可以用来抵押贷款的,是可以用来投资的,农民的房产是难以用来抵押和投资的。这不是农民的房产产权不明确,是缺失实现其产权的基础性制度。当前,充分实现农民土地产权,缺失三项基础性制度。
    第一,依《宪法》完善土地村(社)民集体所有制度。要给村(社)农民集体发放土地所有权证:基本农田发放农地农用所有权证;湿地、河流、坡地和山地发放国土经营权证;荒地、自留地和宅基地发放非农用地所有权证。要尊重农民的习惯,有的以行政村为主体,有的以自然村为主体,有的以村民小组为主体。《村民委员会组织法》要做出相应的修正,明确自然村和村民小组的主体资格。《土地承包法》要做重大修改,废除所有国家侵犯集体土地所有者权利的条款,进一步明确土地所有者权利义务,恢复农民集体所有者自主决定经营方式和处置产权经营收益的权利。对集体成员退出集体的土地份额权补偿问题,要在修订后的《土地承包法》和《村民委员会组织法》中做出明确的规定。
    第二,建立“土地——金融——社保”制度。国家建立农村土地银行,村(社)建立土地信用合作社。村(社)土地信用合作社,可以以村民集体的土地权作抵押,在农村土地银行贷款;村民可以用自己的份额土地权作抵押在村土地信用合作社贷款。村级土地信用合作社由村民民主管理,利息收益用于村内公共事业和补贴农民社会保障;如果村民进城,愿意放弃土地份额权,村土地信用合作社可以垫付资金收回其份额地权,并将其名下的农村社保余额转入城市社保体系;村级土地信用合作社如果到期不偿还土地银行的贷款,农村土地银行可以将土地在市场上拍卖,也可以将土地卖给政府土地储备中心。如果国家搞建设需要占用土地,可以直接用土地储备中心的土地,也可以用土地储备中心的库存土地置换城郊农民土地建设经济开发区等等。
    政府土地储备中心和农村土地银行还可以开展农村房地产业务,政府土地储备中心和农村土地银行可以参与新乡村规划、小城镇规划,可以用政府土地储备中心和农村土地银行库存的土地,开发农民新居,加快村庄改造和城镇化进程;村(社)土地信用合作社也可以用土地抵押取得贷款,按照新村规划对村民住房进行统一改造;村民也可以在村(社)土地信用合作社贷款建房;按照新乡村规划建设的民居,可以在农村土地银行或村(社)土地信用合作社抵押贷款。
    我以为,只有建立起中国特色的农村“土地——金融——社保”制度,农民土地产权才能获得保护和充分实现。
    第三,建立城乡二元社保体系。我认为建立城乡一体化的社保体系,在将来很长的一个时期是不可能的。主张以农民的土地产权和土地金融为经济基础,建立起以“土地——金融”收益为经济基础的、以村(社)为基本单元的农村农民社保体系,再将国家公共财政中属于农民的社保资金转移进入这个体系。在这个体系中,每一个农民都有一个社保账户。当某一农民离开农村进入城市,他可以将自己社保账户的钱和土地份额产权收益(自留地和宅基地收益自由支配),转入城市社保体系。只有当城市社保体系和农村社保体系的福利水平基本相当时,全国城乡统一的社保制度才真正建立起来。
    在我看来,这些基础性的制度没有建立起来前,简单的推行“土地私有化”,对强者是非常有利的,对弱者是不利的。当这些基础性制度逐步建立后,随着这些制度的成长,全体农民的土地产权就会逐步得以实现,也许其实现产权的方式会多种多样。
    八,对现在阶段土地政策的建议
    基于上述的讨论,我主张在现在阶段:依《宪法》落实村(社)民集体的土地权利,在村民民主自治的制度保障下,由村(社)民自主选择土地集体产权的实现形式——自主选择产权经营模式及其收益分配方式。鼓励农民集体对自留地和宅基地进行整合,对于节约出来的宅基地和自留地,准许用于非农业,并直接进入市场。并且,我并不简单的否定城乡二元体制,主张城市的土地增值收益,主要用于“农民工”的社会保障体制建设;农村的基本农田以外的土地非农用增值收益,用于农民的社会保障体制的建设;村(社)的农地产权收益,主要充实村(社)成员的保障账户和社区公共服务。我主张用新的二元制度,抵制强势阶层对农民土地产权的剥夺,保障农民用土地换资本和福利的权利。这可能是现在阶段比较符合中国多数农村实际的、能够有效化解农村与土地相关的各种复杂矛盾、便于操作、对农村发展和农民福利增进比较有利的土地制度安排。
    行文至此,也许有主张土地“私有化”的人认为我也是主张“私有化”的,但我要特别指出的是,我和主流的“私有化”观点是不一样的。我主张在“村(社)民集体所有——民有”前提下的、有制度保证和约束的、由“村(社)民民主选择”其产权实现方式。根本的差别在于,主流的“私有化”主张,是非民主的、唯一的、甚至是“精英”对“草根”的主观安排,也是违反《宪法》的;而我以为,在“村(社)民集体所有——民有”前提下的、村(社)民民主选择其产权实现方式,“私有”(注意:不是“私有化”)方式只是村(社)民民主选择的一个选项,非唯一选项。
    最近一段时间,以孙大午先生为代表的部分专家学者,提出了以否定“土地农民集体所有制” 为目标的“土地农户永佃制”的制度设计,和张德元等人多年前“国家所有、农民永佃”的主张是基本一致的,产生了一定的影响。孙大午等人的心情是好的,是希望农民获得更大的土地权利。但是,“农户永佃制”是以承认农地农用国家所有为前提下的,正是和90年代以来“虚化土地村(社)民集体所有”,强化国家所有和农民长期承包权(永佃权)是完全一致的,这是对《宪法》规定的“土地农民集体所有”的否定。我认为《宪法》规定的“土地农民集体所有”,坚决不能倒退为“国家所有”。要实现“农户永佃制”,也只能在“土地农用农民集体所有”的前提下实现“农户永佃制”。

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