• ——首届中国县乡干部论坛的“武汉共识”(征求意见)

     

     

     

    20世纪80年代初期起,国家在农村推行了两大基本制度,一是土地承包责任制,一是村民自治制度,中国农村社会的发展由此便进入了一个新的历史时期,应该说,20多年来,这两大基本制度基本上决定了我国农村政治社会的基本形貌和运行机制。这一时期中国农村政策的一个基本导向是,国家逐步撤离村庄,市场机制日渐发挥主导作用,土地权利进一步明确化,农村政治进一步民主化,这一导向对农村政治社会的发展所造成的影响日益显现出来,我们在广大的农村就看到,自从20世纪80年代中期以后,农民负担重、农民增收难等问题就一直困扰着中国农村的发展,到了90年代,农村公益事业举办难、农民福利缺乏保障等问题又凸显出来,也就是说,在政府的“良策”和学者的“高招”一路高歌之时,中国农村尤其是广大的中西部农村却日见衰败最终在世纪之交,出现了“农村真穷、农民真苦、农业真危险”的三农危机,为了应对这一危机,国家近年来先后推行了以税费改革为核心的一系列改革,先是费改税,紧接着又免除了农业税,并实行粮食直补,并以乡镇体制改革为其配套改革,改革力度之大,范围之广,为20世纪80年代以来农村改革之最,被称为农村的“第三次革命”。

    那么,税费改革这一惠农政策对农村社会的发展带来了哪些影响,税费改革以后农村出现了哪些新情况和新问题,如何看待税费改革以后农村社会的发展走向,以及国家政策应该做出哪些调整,这一系列问题成为社会各界尤其是政府和学界强烈关注的问题。“鞋子合不合脚,只有穿的人才知道”,县乡基层干部作为税费改革的实际操作者,作为与三农问题联系最密切的一个群体,对税费改革以及税费改革对基层社会带来的影响,有着切身的体会和鲜活的认识,鉴于此,为了倾听来自三农第一线的县乡干部们的声音,在学政两界搭起一个讨论的平台,为下一步的农村政策制订和调整提供更为坚实的经验和理论基础,华中科技大学中国乡村治理研究中心于2005年9月18日至19日,在武汉牵头举办了“首届中国县乡干部论坛”,就“税费改革以后中国农村社会的新情况和新问题”展开了主题研讨,来自湖北、湖南、河南、江西、安徽、江苏、浙江等地的20多位县乡干部参加了本次论坛,此外,“咸安改革”的主刀者、湖北省省委政策研究室副主任宋亚平先生,“中国最著名的乡镇党委书记”、湖北省监利县棋盘乡原党委书记李昌平先生也参加了首届县乡干部论坛,李远行博士主持了本次论坛。

    参加首届县乡干部论坛的县乡干部们均有长期的基层工作经历和丰富的基层工作经验,是税费改革的具体操作者,对三农问题有着自己的切身体验和独到看法,对“税费改革以后中国农村社会的新问题和新情况”这一话题应该是比较有发言权的。在本次论坛上,他们结合自己的工作实际,提出了很多新问题,并就这些问题进行了热烈而富有成效的讨论,他们一致认为,在当前的农村改革中,应该充分重视县乡干部们的声音,县乡两级应形成自己的话语,参与到当前关于三农问题的讨论中来,以纠正那种“了解情况的人不制定政策,制定政策的人不了解情况”的现象,最终打破话语霸权,防止改革出现偏差,使我们的农村政策更切合农村实际。本次论坛还就继续办好县乡干部论坛,形成以县乡干部为主力的地方性话语,进行了讨论,并达成了初步的共识,还就今后的合作进行了初步的安排。

     

    一、税费改革的双重效应

    本次县乡干部论坛的与会者均提到了税费改革的重大意义,认为税费改革不管是对农民、基层政府,还是对国家,都具有重要的积极效应。

    宋亚平在发言中高度肯定了税费改革,他认为,税费改革的一个重要价值就是斩断了伸向农民的“千佛手”,使农民的税费负担得以真正缓解,从而缓和了党(干)群关系,使广大老百姓又一次发出久违了的“共产党好”的真实呼声,增强了国家在基层社会的合法性。来自湖北沙洋县的一位政府镇长也认为,税费改革的积极效应就是使党群关系得以改善,同时,事权下放,也为进一步推进村民自治提供了契机。

    来自湖南衡阳县、曾任多年乡镇党委书记的欧阳中球认为,税费改革的积极效应就是让老百姓得到了看得见、摸得着的实惠;减轻了干部的工作负担;其他收费得到了规范,改善了干群关系。来自湖北省财政厅的傅光明同志认为,农村税费改革总体上来讲是一个非常好的惠农政策,为此,中央财政转移支付300个亿,其中湖北就占了15个亿,应该说国家的支持力度是非常大的。来自江西省宜黄县的李昌金通过调查得出了这样的结论,税费改革带来三大好处,一是解放了农民,使农民从税费负担的桎梏中解放出来;二是解放了干部,使基层干部从收税费的工作负担中解放出来,缓解了紧张的干群关系;三是解放了生产力,税费改革后农业生产明显投入增加,粮食机收面积大大增加。

    税费改革给农民带来的好处,应该说是看得见、摸得着的,与会的县乡干部和专家学者对此均无疑义,但是,在本次论坛上,县乡干部们谈的最多的还不是税费改革的积极效应,而是它带来的一些负面影响。

    最直接的负面影响就是,基层财政收入大幅度下降,乡镇财源枯竭,维持乡镇机构的正常运转成为头等大事,为此,宋亚平认为,就要精简机构、分流人员,实施乡镇体制改革。来自河南开封县的乡镇党委副书记黄迁海说,税费改革以后,乡里感觉很困难,日常运转都很难维持,一个比较典型的事就是,乡里的机关食堂停了好几次,乡镇干部连饭都没的吃了,大家戏言,乡政府“真的要散伙了”,食堂重新开伙时,炊事员提的要求就是每月按时发工资。

    来自湖北洪湖市的副镇长的廖星成认为,取消农村税费以后,基层社会出现了一些新矛盾和新问题,如土地矛盾激化,土地纠纷急剧增加,原先由于负担重,很多农民把田抛荒外出打工,现在又回来要田,引发了社会矛盾,在有些地方甚至发生了流血事件;土地延包过程中,通过确地确权,农户占有的土地严重不均,破坏了乡村社会的公平,使贫富差距有进一步扩大的趋势;税费改革后,乡镇工作面对诸多困难,出现了严重的财政危机,乡镇政府甚至面临瘫痪的危险。

    来自湖南澧县宜万的乡党委书记余习琼认为,就湖南的一些乡镇来看,税费改革后出现了以下一些新问题,首先,对农民的收费依然存在,如共同生产费、一事一议筹资等,但却并没有用于农业生产,而是用来维持乡村两级组织的运转;农村公益事业难以开展,乡村水利、道路等基础设施建设严重滞后,中央财政在这方面的投入很少,组织农民自己来搞又很困难,现在农民外出务工的很多,利益不再是铁板一块,出现了分化,思想很难统一,农民对公益事业缺乏起码的热情,组织成本极高;尤为严重的是,乡村两级组织的运转非常困难,作为一个乡的党委书记,她的第一要务是到外面去找钱,她所在的乡,每年的财政缺口大概是50万,所以首先确保基层组织的正常运转,这是各项政策得以贯彻执行的关键;乡村两级债务影响了基层组织的运转,量大,涉及面广,税费改革以后后,农村债务的化解几乎看不到希望,如果国家不采取切实有效的措施,迟早会爆发;农民生活依然困难,“上不起学,看不起病,出不起事”,税费改革后,乡村基层组织进一步弱化,单个农户抵御风险的能力非常弱;农村基础教育留不住人才,建不起校舍,学校不断集中,由10减到2个。

    税费改革所造成的影响不仅是有形的,来自浙江金华的乡镇干部邵康就认为,税费改革对农民公私观念也造成了重大的影响,农民对交农业税是没有太大的意见的,交皇粮国税在老百姓那里是天经地义的事,农民最有意见的其实是各种搭车收费和附加,但现在则把农业税费一并取消了,国家不想农民收任何税费,这样以来,国家与农民之间就缺乏一个联结的纽带,在现代民族国家的架构下,农业税所造就的农民的公民意识和公共观念效应也就消失了。

    李昌金认为,税费改革后出现了以下问题,一是此消彼长,农业生产资料涨价2030%,农民每亩田增加40元投入,与国家补贴大体上相互抵消;粮食降价,粮价跌了10多个百分点,从8角降到7角以下,大概为64分到68分;无税时代,传统国家的集体观念瓦解,皇粮国税都没了,国家——农民的联结纽带没了,乡村出现了政治空白;农民——国家之间的博弈没有了,因为不交钱了,农民与国家之间的交易关系没有了;乡镇管的越来越少了。

    数额巨大的村级债务一直是农村的一大隐患,税费改革后,农村债务的化解更是难上加难,来自湖北沙洋县经管局的陈生贵同志就税费改革后的乡村债务问题做了详尽的总结和分析。首先,村级债务何时了?沙洋县的村级债务总额为32亿元,378个行政村,村平82万,村级债务构成非常复杂,有银行贷款、农经会借款、单位贷款以及农民个人借款。形成村级债务的原因也非常复杂,普九、道路建设、村办企业、农林开发、管理费开支等,至2004年初,该县已化解债务4000万元,省里则要求35年化解村级债务,可省里是只给政策不给钱,基层为了化解村级债务,把能用的办法都用尽了,该想的办法都想尽了,而村级债务却依然岿然不动。其次,税费改革后,化解债务有三难,一是禁止增加债务难,村村通公路建设,办公费(税改、土地延包的资料费就是一笔很大的支出)乡镇垫交的生产水费,抛荒田给个人来种,现在又有人回来要田,因合同不到期,只能给承包户补偿,需要钱,这些都形成了新的村级债务;二是化解债务难,办法都用尽了,该卖的集体资产都卖了,现在农民仍欠集体一点八个亿,可省里的政策是暂停清收农民的违欠款,过去农民所欠税费一概抹平,使村级债务的化解看不到任何希望;三是处理债权—债务关系难,为讨债上访的人很多,一个村的原任村支书在任时向亲戚里借了10万交税费,但上面一直没有一个说法,现在10家亲戚有6家不来往了,甚至有一个亲戚扬言要杀他全家,如果不还债的话。还有一个村干部原先借了2万元垫交税费,讨债无望就把状告到了一位省领导那里,在上面的压力下,包该村的县纪委书记只好想办法先从县财政搞了一点钱给他,暂时息事宁人。诸如此类的事情很多,一般的处理方式就是给他们几百元钱,外加无法实现的承诺,敷衍了事。最后,他还提出了几点解决办法:一要禁止金融系统“利转本”;二要清收原来农民的违欠税费,政策应该解冻,不交的人还炫耀,影响实在是恶劣;国家和省里要拿出切实可行的化解农村债务的办法。

        同样的,来自沙洋县高阳镇的常务副镇长陈广雄也认为,当前农村债务化解困难,因为村级债务不是国家的,目前,全镇村级债务由3700万减少到2900万,为了化债,村级集体资产是该卖的都卖了,该想的办法都想尽了。现在,经常有为讨债上访的,乡镇的政治压力很大。上级给的10个化债办法,能落实下来的一条都没有,只给政策不给钱。

    除了村级债务之外,陈生贵同志还谈了税费改革带来的其他一些负面效应,主要是这一政策过左过激的问题。一是“短收”,取消了2个亿的税收,导致县乡财政无法正常运转,都是借的钱,窟窿越来越大,一些部门连基本的工资都无法保障,乡镇一级对这个事有自己的看法,很有意见,因为这样一来,乡镇干的事越多,欠的债越多,大家只能无所作为;“倒置”,土地到底是集体的还是个人的,不收税费导致农民不尽自己的义务;“弱化”,税费改革后,农民的集体观念弱化,以后很难再收钱;“私有”,土地一定30年,导致农村出现新的分化。

    就税费改革的负面效应而言,廖星成有一个总结,他认为,以牺牲发展为代价的税费改革,使农村公益事业举步唯艰;以牺牲正义为代价的乡镇改革,致使农村黑恶势力抬头,好处被掌握到少数人手里;以牺牲公平为代价的机关分流,使乡镇干部成为罪魁祸首,他们成了上级推脱责任的借口,使乡镇政府的职能不能有效地发挥。应该说,这一总结是有一定的道理,国家旨在解决三农问题的“税费改革”竟然带来了这么多的新问题,是政策制定者和研究者所始料未及的,在基层工作的县乡干部们提出的这些问题应该引起我们政策制定者和研究者的充分重视,以防止改革出现更大的偏差。

     

    二、税费改革后的农村公益事业

    税费改革后,农村公益事业直接受到冲击,农民的生产、生活受到了极大的影响。从税费改革的实施结果来看,确实减轻了农民负担,但是,国家在杜绝了基层组织加重农民负担的同时,也使基层组织干不成事,所以,税费改革在减轻农民负担的同时,由于基层组织的严重缺位,致使农村公益事业没法举办,给农民福利和权益造成了新的损失。

    来自基层的同志大都提到了税费改革后农村公共实施建设严重滞后,农村公益事业难以举办的情况,尤以湖北沙洋县高阳镇陈广雄的说法为典型,这位来自基层的镇长认为,税费改革后,举办公益事业非常困难,分散的家庭经营本来就不好组织,现在又不缴农业税费了,基层干部在管理上是想“扣”扣不住,而乡镇体制改革又导致政府权力弱化,思想政治工作更加弱化,现在的老百姓是越来越调皮,而基层组织则缺乏强有力的管理手段;农村现在是“多数服从少数”,少数人不同意,公益事业就办不起来。如果基层组织要强行实施,那些不同意的个别人,动不动就去上访,而且往往是越级上访,基层干部就要挨批,越级上访挨批的更重,这样一来,农村公益事业的兴办就成了泡影;现在的情况是,国家给钱都办不成事,比如镇里要修一条路,国家有配套资金,可就是有一些老百姓不出钱,哪怕是十几块钱,而国家发给农民的粮食补贴基本上起不到什么作用,都用来打麻将了,倒不如集中起来,用于村庄的公益建设。

    在稻产区的农业生产中,最大的问题就是农业用水的问题,土地承包到户以后,土地细碎化现象严重,插花地较多,所以农业生产用水是一家一户办不成,也办不好的事,税费改革之前,在农民负担中,有一项就是水费,放水都是由基层组织来统一组织的,而农民也会以不交税费为由要求基层组织在农业生产需要用水时放水,税费改革后,乡村干部不找农民要税费了,而农民需要水时,也找不到干部了。如果要自己放水,就有人搭便车,上游的人就专门等着下游的人放水,“搞(偷)水又不犯法”,这样一来,大家都不去放水了,虽然水源条件很好。这导致农业生产受到很大的影响,粮食减产甚至比以前的农业税费还要多。所以,税费改革以后,农民所要面对的风险较之以前还要大,面对大旱,现成的水利实施用不成,只能自己打井,农民之间相互猜疑,整个村庄弥漫着一股互不信任的氛围,要抽不成水都抽不成,要干死都干死,你要是抽水就会有人搞破坏,不是电线被偷了,就是毛渠被扒开了,由于缺乏一个强有力的组织者,农民之间的合作简直比登天还难。

    农业生产是与现代化工业生产迥然不同的,农民的公共生活和农村的公共实施也不一定非要达到城市的标准。现在最突出的问题是,税费改革以后,农民变得非常“散”,比任何时候都更像“小农”,集体的事情非常难办,甚至办不成,平时开个会都开不拢,要解决这些问题,政府应该拿出切实可行的措施出来。

    税费改革以后,农村的公共卫生问题进一步凸显出来,血吸虫病、肝病都传染病在一些地区又死灰复燃,并有进一步蔓延之势,严重威胁到广大人民群众的身体健康甚至生命。来自洪湖一乡镇财政所的所长就讲到,在洪湖地区,血吸虫病又复发,毛主席当年指出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”,“送瘟神”取得成功,可今天,税费改革后,用以防治血吸虫病的专项资金下放后,被乡镇挪作他用,用来保运转,保吃饭了,我们看到的都是 “本区有血吸虫,禁止下水” 标语,可农民是要种田的,怎么能不下水呢?

    在兴办农村公益事业这个问题上,人民公社时期是国家发挥核心作用,改革以后,国家逐步撤离村庄,税费改革以后,在乡镇体制改革中,以减负为导向,又取消了村民小组长,在乡村社会中,就面临着一个公益事业何以达成的问题,但毫无疑问的是,基层政府应在农村公共产品供给这一问题上应负主要责任,而当前最为现实的问题则是,我们怎样才能让基层政府有能力负这个责任。

     

    三、税费改革后的农村基层组织

    税费改革是以“减负”为基本导向的,这一改革的初衷基本上达到了,但为了确保其改革成果,防止农民负担出现反弹,必然要实施乡镇体制改革为其配套改革,这一改革主要是撤并乡镇,精简机构,分流人员,并配以合村并组,在有些省份甚至取消了村民小组。

    著名的“咸安改革”的操刀者宋亚平介绍了湖北省的乡镇体制改革,他认为,税费改革以后,基层财政收入大幅度下降,乡镇财源枯竭,必须要配以乡镇体制改革,以维持乡镇机构的正常运转。宋亚平认为,这次乡镇体制改革并不是简单的减人减事,要是这样的话,就没有什么新意了,要走出传统改革的怪圈,就要另劈新路,其基本导向是市场化、企业化、社会化,过去的基层政府无所不能、无所不管、无所不包,承担的是无限的责任,享有无限的权力,管了太多管不好的事,这是“叫花子驮米驮不起——自讨的”。宋亚平认为湖北省的乡镇体制改革符合市场经济发展方向,顺应改革开放的方针路线,符合湖北农村的实际情况。

    宋亚平针对一些学者对湖北乡镇体制改革的质问,提出了自己的看法,北京的一些学者认为,乡镇“党政一肩挑”会产生权力的垄断,而实际情况则是,在广大的中西部农村,免税以后,乡镇党委书记基本上没有什么权力了,没有独立的财权,事权和财权不相配套,无法完成职责,无法实施自己的权力,而学者们非要制约乡委书记的权力,有多少权力可以制约呢?一定要党政分开,有什么可分的呢?那些学者说,乡镇连政协都撤了,我们国家的多党合作制如何执行呢?真不知道这些学者去过乡镇没有,其实,一个乡镇里连民主党派的党员都没有,乡镇政协又有什么意义呢?“学者们根本没有搞清楚问题是什么,尤其是那些北京的学者们,完全是扯谈。”

    最后,宋亚平先生认为,我国现阶段三农问题的解决,不能急,要分步骤,急了容易出“夹生饭”,我们应吸取历史的教训,要准备打毛泽东式的持久战。

    宋亚平先生的发言引起了基层干部的激烈讨论,欧阳中球说,湖南的乡镇体制改革也是照湖北的办法来操作的,这一改革严重伤害了基层干部的感情,在改革设计和社会舆论中,乡镇干部被描绘得一无是处,好象所有的问题都是乡镇干部造成的,他们只是收税员、压榨百姓的贪官,似乎把乡镇撤了就万事大吉了。这导致在当前农村,人心思乱是最大的危机,基层干部“工资是条子,县里没位子,城里没房子”,而乡镇体制改革又进一步使他们 “政治上没前途,生活上没奔头,工作上没干头”。我们为什么还要妖魔化乡镇干部呢?“上面千条线,下面一根针”,他们所做的还不都是为了贯彻落实上面的政策。而改革在某种意义上来讲,就是寻找“牺牲者”的过程,我们的改革先从农民改,从工人改,现在又从乡镇开始改,而当前的乡镇体制改革很难推进,因为这次改革实际上是把权力上收,以牺牲基层干部的利益来赢得民心。廖星成认为,改革的成本是层层下移,最后落到乡镇和农民身上,现在的乡镇政府则是赤手空拳,不光无法有效地实施自己的职责,连自身都难保了,他们戏言:“过去无法,干部有法;现在有法,干部无法。”

    所以,取消农业税后,乡镇政权如何定位,要听听乡镇干部的声音,湖南衡阳县三湖镇的党委书记陈文胜提醒我们要注意当前乡镇干部的非法生存状态,政治的首要逻辑是大家要吃饭,不能乱,所以,国家应将资源配置更加合理化,让大家都有饭吃,在这个意义上,湖北的乡镇改革是成功还是失败,这仍旧是一个问题。现在的问题是,了解情况的人没有话语权,不了解情况的人掌握了话语权,这样一来,改革就会很容易出现方向性的问题。在为什么要改革以及如何改革这个问题上,来自基层的地方性话语明显缺失。

    来自湖北洪湖的乡镇财政所所长吴孔斌则从“七所八站”的角度谈了自己对当前乡镇体制改革的看法,在他看来,在当前的改革中,对乡镇财政所的性质和职能定位都是不清晰的,在这次配套改革中,他们所37人要下去19人,这些征税员过去为了完成国家税收的征收任务,是“打不还手,骂不换口”,这些人转眼之间就要被撤掉了,连以前的工资还没有完全到位,他们能接受得了吗?我们现在提倡构建和谐社会,而当前的乡镇体制改革则与和谐社会的精神是相距甚远。税费改革后,财政所执行国家政策时也受到乡镇的限制,服务于乡镇的具体工作,有限的财力都用来保乡镇的运转了,而不能完整地贯彻国家的一些政策尤其是财政支农政策。

    河南开封县的黄迁海详细地介绍了他所在的乡镇在税费改革后的具体情况,一是人的问题,该乡镇的干部最多时达到250人,2003年改革后,其人员由以下几个部分组成,一部分是公务员,35人,工资标准是97年的,党委副书记的工资是430元每月,外加每月180元的补助,20057月开始执行新的工资标准,一个副科级干部能拿到840元每月;第二部分是事业编工作人员,共36人,主要包括各站所的所长、包村干部,他们今年的工资才发到了2月份,以至很多人是边工作,边做生意;第三部分是计生办工作人员、个别站所工作人员,大约为4050人,这部分人的工资由乡里自筹解决。税费改革以后,乡财政明显感觉非常吃力,连日常运转都很难维持。

    二是事的问题,免税后,乡镇还是有大量的工作要做,当前,保稳定成了头等大事,上访的很多,需要用钱来摆平;最让乡里头痛的是瘫痪村的治理问题,这些村派系斗争严重,村里的班子搞不定,必须乡政府出面干预;还有一些参加过越南自卫反击战的退伍军人要求补助,乡里拿不出钱来,他们到省里、市里去上访,乡里要做大量的说服教育工作,有时还要组织围堵工作,搞的乡政府是焦头烂额;虽然免了农业税,可乡里招商引资的任务却很重,完不成任务就要罚票子、摘帽子,乡镇的政治压力依然很大;另外还有一些临时交办事项,如上级组织农民到新疆去摘棉花,“逼民致富”,各乡镇都分有任务数,乡里再分到村里,很多人不愿去,乡里就补钱,每个补300——500元,可很多人到了以后不从事摘棉花的工作,搞的乡镇很被动。

    税费改革以后,由于财力严重不足,乡镇工作难以正常开展,乡镇工作靠的不是党性和科层制压力,而是乡村干部的私人关系,村干部是看在乡干部的面子上才去落实各项工作的,因为在村干部看来,乡干部现在也不容易。

    黄迁海认为,当前的乡镇机构改革实际上是往取消乡镇的道上走,他不同意这一政策取向,认为在当前的社会转型时期,必须进一步加强乡村基层组织建设。首先,中国的基本国情是,人口与社会资源的矛盾非常尖锐,尤其是人地矛盾,而在马克思看来,人口与社会资源矛盾的尖锐化必然会导致“阶级斗争”的出现,所以,在当前中国,社会不发生大的动乱才是根本所在,在他看来,对三农问题的判断要有大视野,要充分考虑资源、生态环境等方面的硬约束,这是我们制定农村政策的前提性条件,他认为,由于人口——资源关系日益紧张,弱势群体的增多,转型期的社会矛盾有进一步激化的趋势,导致现在的社会是一个高风险的社会,在这样一个社会里,一个强有力的政府是不可或缺的。其次,如果乡镇政府退出的话,跟进的必然是拳头和黑恶势力,这些现象在税费改革以后的农村社会已经抬头。

    要求加强基层政权的发言引起了与会的县乡干部们强烈共鸣,来自湖北沙洋的陈广雄就认为,免税后乡镇政权的职能转变要坚持以下几条原则:一是要保护农民权利,维护社会稳定,提供公共服务和公共物品,加强乡村思想文化建设;二是要发展农村经济,组织劳动力外出就业;三是党政一肩挑有其合理性,尤其是副职可以一肩挑;四是强化乡镇一级的政府权威,收回好免税之前一些违欠户的所欠税费。而这都离不开一个强有力的基层组织体系。

    来自江西遂川县的副镇长周少华向大家介绍了税费改革后乡镇的主要工作,江西作为一个欠发达省份面临着一个“赶超”东部发达地区的任务,乡镇的招商引资任务就非常重,在对乡镇工作的考评中,招商引资一项就占了100分中的59分,对三农工作造成极大的冲击,农村工作只占16分,招商引资还耗费大量财力,每年平均要花10万元,还要送土地给投资商,最为严重的是,引进的项目基本上不发挥作用,只重数字,不重效益。

     

    四、三农问题的根源与出路

    在本次论坛上,与会的县乡干部们除了就税费改革后的一些具体问题进行了热烈的交流和讨论之外,还就三农问题的根源和出路提出了自己的看法,这些看法与当前三农学界的主流看法是迥然不同的。

    由于税费改革及其配套改革是以减轻农民负担为其基本导向的,所以,税费改革后农民负担的减轻状况便成了社会各界尤其是学界所重点关注的问题,更进一步来讲,农民负担问题以及与之相关联的农民权利问题是当前三农讨论中的核心话题,这样一来,在当前的讨论中,给人印象最深刻的就是,以前的农民负担都是由乡镇造成的,问题都出在乡镇干部身上,把乡镇一级取消了,三农问题自然就解决了,与会的县乡干部对这一认识进行了充分的质疑和讨论,来自湖南的一基层干部提出,即使基层政府有问题,就要撤消吗?如果中央政府有问题,难道就要撤消中央政府吗?显然,这不是问题的关键所在,也就说,在基层干部们看来,我们讨论问题的方向从一开始就是有问题的,甚至是根本错误的。

    黄迁海认为,基层的问题有着更深层次的原因,一是照搬照抄,中国照搬外国,内地照搬沿海,照搬别人的市场制度,照搬别人的工业化和城市化道路,照搬别人的高消费模式,那么,钱从哪里来呢,只能从农民那里来,任务分摊,比如,县委书记为了开发一条商业街,给公安局长派任务,公安局长再往下面的派出所派,所以,派出所就只能想办法从农民那里搞钱,最为典型的就是我们国家实行的“普九”达标,正是这一政策,导致乡镇大面积负债,导致农民负担大大增加,如果这一照搬照抄的思路不改变的话,农民负担就永远减不了,取消了农业税,还会有其他的新的负担形式,而根子显然不在乡村两级组织身上;二是追赶,我们国家作为一个后发的现代化国家,实行“赶超”型的发展战略,中国追赶外国,内地追赶沿海,这肯定要加重农民负担的。

    在当前关于三农问题的讨论中,除了减负之外,还有一个主流话语,就是“消灭”农民,把农民从农村中转移出去,转移农民的问题,也就是城市化、工业化和市民化的问题,这被认为是解决三农问题的唯一出路,来自湖北襄樊的副镇长胡晓芹对这个问题提出了自己的看法,她认为当前学界“消灭农民”的主张是不现实的,以她所在乡镇的小城镇建设为例,许多农民搬到小城镇居住后,却不肯丢掉在农村的土地,并且还会在小城镇的周遍开垦荒山荒地,种些蔬菜和粮食,因为如果离开了土地,搬到小城镇居住的农民的生存问题就并没办法完全解决;另外一个问题是,在土地二轮延包时期,多年没有回家的人回来要地,甚至不惜以武力相争,有的还发生了流血事件,这实际上是农民为了解决其长久的生存问题,以免除生活的后顾之忧,也就是说,中西部广大农村的农民在很长一段时期内是无法脱离土地的,所以我们要慎言要农民离开土地。

    在胡晓芹看来,农民之所以离不开乡土社会,这是因为农民维持起码的物质和人口再生产,维持基本的生存条件需要六大支持,一是土地,以解决吃饭的问题;二是房屋,解决住的问题,农村的房屋都很宽敞,住起来还很舒服;三是蔬菜;四是燃料和经济补充的来源,比如山林;五是养殖,家庭养殖,提供鸡鸭鱼肉和零花钱;五是人情,乡土社会是一个人情社会,人情关系网络是乡土社会的唯一“社会保障”,比如借钱,在市场化改革的背景下,国家银行从农村退出,农村信用社发挥微乎其微的作用,农民借钱只能通过人情关系网络,另外还有农业生产上的家际互助,尤其值得一提的是,红白喜事在农村的举办是通过家门、亲戚、邻居等的帮忙来完成的,而乡镇干部们也热心于当“知客先生”(主持红白喜事),实际上也是承担起了干部身份之外的一种社会责任,而这些事情在城市里则需要支付现金。所以,上述农民生存的六大支持,显然是城镇化所不能提供的。

    显然,要把九亿农民从农村中迅速转移出去是不现实的事情,所以,我们的政策和主张就应该建设乡村,而不是要消灭乡村,在这位来自基层的乡镇干部看来,农民的需要恰恰是看起来并不起眼的实实在在的乡村建设,他们需要的只是一块土地、一座房屋、一口净水、一条好路,他们只需要国家提供一个小银行、一个好的市场、一个好的环境、一个好的政策、一个好的组织。

    在来自基层的同志看来,真理往往是简单的,比如我们对农村问题尤其是土地问题的讨论,就有一个最基本的问题,即谁来养活中国的问题,很多专家开出的药方是市场化和私有化,只要产权清晰了,市场自然就能解决粮食问题了,一乡镇干部提出的问题是,水稻离开土地能生长吗?可耕地在减少,水稻离开水能生长吗?可水资源正在被污染,江河断流。另外,自然灾害、全球变暖都会危及粮食安全,这也是市场能解决的吗?所以,我们必须有一个战略上的宏观考虑,而不是简单的从一个理念出发就对中国的农村问题作出判断。

    来自江苏如皋县粮食局的侯求学对当前我国的粮食安全做了细致的分析,他认为,我国人口多,土地圈占现象严重,耕地减少迅速,国家调控能力下降,农民增收困难,国家粮食安全问题凸显。在市场经济条件下,农民增收与国家的粮食安全是一个矛盾,为了追求更多的经济效益,农民更多的是“增经(经济作物)减粮”,国家的科研投入也大大减少,所以当前我国的粮食安全问题正经受重大考验。我们应首先确保农民利益,政府责任要到位,做好农田保护工作,注意保持计划与市场的平衡,而不是简单的市场化。

    来自湖北省财政厅的傅光明同志认为,为了解决税费改革后乡镇机构运转和化解乡村债务的问题,除了国家的财政转移支付之外,当前可以考虑的是明确农村的土地产权,也就是把土地私有化,不收农业税了,但要收财产税,对农村的房屋也可以考虑征收物业税,并把这些税种留给基层,这样一来,县乡基层的问题就很容易解决了。

    农业税免掉以后,直接带来了一个问题,就是土地归属的模糊性,既然什么都不收了,那么土地到底是谁的呢?又恰逢土地二轮延包,使这一时期的土地问题呈现出更为复杂的图景,就目前的集体土地所有制来看,由于农业税费的免除,地权的性质得不到体现,但也可能是国家送给农民的利好,既然是利好,就不可能是长久的,所有,现在,就有人提出了把土地私有化,然后向农民收取财产税,这一设想看似有道理,但这一步能顺利跨过去吗,恐怕问题不会这么简单,更为重要的问题是,如果我们考虑到土地是农民唯一的社会保障,问题的前景可能就不会那么乐观了,正如前面我们的乡镇干部所讲的那样,9亿农民能否从农村中顺利转移出来还是一个问题,还是要慎言土地私有化。

     

    五、一个基本问题:政府权力与农民权利

    届县乡干部论坛的一个最大特点就是这些工作在第一线的县乡干部们提出了很多的实际问题,以及他们的困惑、担忧和设想,他们提的问题可以说关涉税费改革后农村社会的方方面面,而我们的研究者一般对这些问题是很难加以全面把握的,因为研究者与实际工作者不同,实际工作者考虑问题往往要统筹兼顾,而研究者更倾向于从一个角度或问题的一个方面切入自己的研究,然后就能对三农问题发言,进而制造出话语出来。由此看来,我们这些实际工作者提出的问题是有些繁杂,甚至凌乱,但对从事三农研究的学者来讲应该是很有启发意义的,因为实践本身就是复杂的,就是不规则的。

    就大家的发言和讨论来看,有一个基本的问题,受到了大家的强烈关注,就是税费改革改革后乡村组织的定位问题,也就是应该加强、弱化抑或撤消的问题。县乡干部们的一个共识是,乡村两级组织应该强化,因为各项农村工作的开展离不开它,来自县乡第一线的同志们给出了很多具体的理由,当然,也有人从乡村两级组织的运转成本这一角度,也就是钱的问题,提出要弱化乡村基层组织。

    在笔者看来,这些讨论,可以归结为一个问题,就是农民权利与政府权力的问题,当前学界主流话语认为,农民问题就是权利问题,就是要赋予农民同等的国民待遇,相应地,也就是要缩小政府权力的问题,这就是学界常讲的“小政府、大社会”。

    这样的讨论和话语从道义上来讲,无疑是高度政治正确的,是不容反驳的,你敢说不给农民权利吗?你敢说不约束政府的权力吗?但是,从经验和实践的层面上来看,这显然是一种理想状态的道德言说,而无助于实际问题的解决,其结果只会给基层添乱,基层已饱受其苦。从学术层面来讲,笔者认为,它讨论的问题根本不是真问题,而是一个假问题,因为,政府权力与农民权利根本不是对立的,在现代社会,公民权利从来都不是免于政府干预的消极权利,而是需要政府创设、保护的积极权利,也就是说,所有的权利都是积极权利。任何基于上述政府权力与农民权利二元对立的讨论都是没有意义的。

    在这个意义上,我们也不反对农民问题是权利问题这一观点,但我们还要问的是,权利问题是一个什么问题,由此,我们就要考察权利的成本和它的实际运行机制。在笔者看来,乡镇政府权力的正常维系,实际上正构成了农民权利的成本,也许有人认为,这个成本太大了,农民尤其是我们的小农经济负担不起,所以,就要把乡镇撤掉,但问题是,撤掉了乡镇,你能保证一种新的办法不会带来更大的成本吗?所以,我们应该对这一问题进行再认识,以成本大为理由取消乡村组织是一个真问题吗?我们既有的在这个方向下的讨论是不是从一开始就错了呢?或者说,我们是不是有其他的讨论方式更能接近真实世界中的真问题呢?由此,我们就应该思考,成本问题是一个什么问题,从而把对农民权利问题的讨论拉回到现实主义的层面上来。

    以土地权利为例,有人说要保护农民的土地产权,赋予农民实实在在的土地权利,推行私有化,然后在这个基础上实行乡镇自治,政府退出,三农问题自然就解决了。在我们看来,这种观点是非常错误的,就像前面讲到的,在现代民族国家架构下,所有的权利都是积极权利,都需要政府创设和保护。我们假设土地真的私有了,但我们知道,并不是一宣布土地私有,农民的土地权利就自然得到保护了,相反,它更需要政府提供强有力的行政和司法保护,任何权利,如果不能成为法律上的权利并得到高效运转的行政和司法机构的强力保护,都是一纸空言,那样的话,农民之间就会因土地问题陷于一种人与人之间的战争状态,这在土地二轮延包时高发的土地纠纷中已得到明证,资本家照样会圈地,地方政府也照样会非法征地,甚至会比现在有过之而无不及,而要维系这样一个高效运转的行政和司法体系难道不需要一种成本,甚至是一种更大的成本吗?这也就是我们的来自第一线的同志所讲的,只要有人来做事,吃饭的问题是任何时候都无法回避的问题,试想,连乡政府的食堂都散伙了,还谈什么去保护农民的权利呢。

    在这个意义上,我们也认为,所有的现代国家架构下的地方自治都是政府主导的自治,不可能存在那种纯粹不受国家权力“污染”的地方自治形态,所以 ,我们也不应该在这个意义上去指责当下的村民自治,任何指责都是不负责的破坏自治而不是推进自治,因为他们根本不知道现代国家架构下的自治到底是什么?他们心中的理想的地方自治只能使现实问题更加复杂。

    从这个意义上来讲,当前学界的主流学者根本没有弄清楚现代社会中的公民权利到底是什么。他们之所以认为权利是一种不受政府干预的消极权利,是因为他们的论证是一种理想状态的道德论证,他们的权利观来自西方,确切地讲,是来自于1415世纪到19世纪的古典自由主义阶段的西方,而对处于垄断竞争阶段当代西方社会是那样的无知,其实,当代西方国家的权力尤其是行政权力膨胀的很大,政府的财政开支也非常大,这都是维护公民权利所需要的,如果没有美国政府权力的强有力支持,美国的知识产权在中国会值几个钱呢。同样,我们的主流学者们对当代中国社会尤其是基层社会更是有着深深的隔膜。

     

    六、一个基本立场:地方话语与中国道路

    为了克服农村研究与农村实际脱节、理论误导实践这一现象,被学界称为“华中乡土派”的学者们在长期田野调查的基础上,提出了农村政策基础研究这一研究领域,试图打破理论研究与政策制定之间的鸿沟,在理论与政策之间架起一座桥梁,为农村政策的制定和实施提供理论基础,为了搭建这一桥梁,华中科技大学中国乡村治理研究中心牵头举办了首届中国县乡干部论坛,县乡干部论坛一方面为县乡干部们提供了一个交流的平台,有利于基层把自己的声音发出来,从而发展出来自基层第一线的“地方性话语”,以此来对主导农村改革和政策制定的话语霸权进行反思甚至颠覆,防止改革出现偏差,使我们的农村政策更切合于农村实际,为农村政策的制定和实施提供参考,为不同区域农村社会的和谐发展服务;另一方面它也会推动我们的农村研究,对我们的研究者而言,也就是要坚持真正中国农村本位的经验研究。

    正如李昌平先生所言,在20世纪80年代以来的农村改革中,80年代的改革,坚持的是地方话语的主流化,所以取得了较大的成绩,而到了90年代,在农村改革中,则是中央话语的一统天下,对于三农问题,中央是越重视问题越多。所以,在当前的农村改革和农村政策制定中,发出基层的声音是一个非常紧迫的问题,“地方性话语”的兴起是非常必要的。

    我们也看到,在改革开放尤其是20世纪90年代以来的农村改革及农村研究中,基本上是来自西方的话语和理论在起着主导作用,我们的改革基本上是在英美新自由主义的脉络下展开的,而新自由主义的核心则是所谓的“华盛顿共识”,也就是“最大可能地私有化,最大程度地市场化”,虽然有一个叫雷墨的外国人最近提出了一个“北京共识”,以区别于“华盛顿共识”,认为中国的改革开放走出了一条与“华盛顿共识”所不同的道路,但从总体上来看,他所说的“北京共识”并不是与“华盛顿共识”所迥然不同的,而更像是一种补充。

    中国在当代世界体系当中的结构位置,中国的9亿多农民,中国人的哲学观,包括中国人对人与人、人与自然之间关系的看法,这些结构性的条件决定了我们只能走一条中国道路,不管是所谓的“华盛顿共识”,还是“北京共识”,都是在西方理论和西方道路的框架下才有意义,而这些话语却主导了中国的改革和学术研究,使我们的改革尤其是农村改革中的问题积重难返,是我们应该加以反省的。

    所以,本届县乡干部论坛的一个重要宗旨就是充分重视中国农村改革的基层经验,在具体的中国农村语境下来讨论农村改革的问题,而不是从理论出发来对实践指手画脚,“鞋子合不合脚,只有穿的人才知道”,我们的县乡干部根据农村改革的具体实践,发出了自己的声音,形成了一种地方性话语,这种来自中国基层社会的地方性话语,对于走好我们的中国道路,对于推进中国本位的社会科学研究,具有重要的意义,而这也正是我们的一个基本立场。

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