• 有人经过调查发现,通过信访渠道反映的问题,只有不到千分之二的比例得到了解决。这实际上意味着信访渠道无法提供有效的行政救济作用,无法对现有官员的不法侵害行为进行纠偏,给民众一个适当保护。

    被侵权的民众在理论上运用司法救济手段也是可行的,但是只要参与过实际的诉讼程序就知道,法律的实施成本是非常高的,即便是没有擅权和枉法情节,法律救济手段的运用成本也是太高,在时间上和金钱上都是巨大的消耗,不是一般民众能够承受得了的。对于普通民众而言,只有那些成本很低的监督手段才是有效的,所以毛泽东说:“像我们这样的国家,人民内部的矛盾,如果不是一两年整一次风,是永远也得不到解决的。许多问题的解决,光靠法律不行。法律是死的条文,是谁也不怕的。大字报一贴,群众一批评,会上一斗争,比什么法律都有效。”毛泽东在建国之后长期搞各种形式和不同程度的整风运动,就是认同群众参与程度高的低成本政治监督形式,周期性地让老百姓出来充分讲话。因为官员总是生活在群众中间,而不是生活在上级和法官中间,在监督官员的信息成本方面,群众对官员实施监督的信息成本,要远远低于上级领导和法院对官员取证的成本。法律对证据的高要求,更推高了监督信息的成本,1980年邓小平从宪法中间取消了“四大”之后,实际上就是给予官员以更多的保护,同时邓小平还保证“二十年不搞运动”,这样就失去了对官员们进行低成本监督的手段,暗地里不免大大地松了一口气――“莫予毒也”。

    无论政权的组织形式和官员的遴选程序是什么样子,在功能上官员都是政权决策的信息搜集人和政策执行人,在这个意义上,官员本人并非政权的天然化身,而只是一个受政权雇佣的代理人。一般而言,整体利益和局部利益总是有冲突和矛盾的,长远利益和当前利益也是有冲突的,即便是没有个人的私心,基层政权中的官员的选择与政权赋予的功能性要求就有差距,在决策层次上,基层官员与决策信息的联系越直接,高层官员对局部利益要超脱一些、与决策的整体利益最接近。

    “天高皇帝远”就是讲信息成本问题和控制权的实际掌握方面的问题。毛泽东时代“运动多”,实际上是让老百姓参与对官员的监督,把老百姓观察到的信息也被承认是“有效信息”作为监督的依据,对官员的监督成本部分地由老百姓分担(当然由此不免有人被官员“穿小鞋”,这也是个人承担监督成本的一种方式);由于民众的总体性和监督的非正规、不规范性质,官员为此要牺牲自己的“隐私权”作为监督成本。

    今天老百姓特别愿意去北京上访的原因有三:一是法律成本太高无法承担,行政诉讼的成本门槛太高,不是老百姓能够轻易突破的;二是地方政权中间的利益同盟实际上存在着,老百姓无法获得有利于自己的法律救济;三是上级政权特别是中央政府对局部利益最为超脱,而且对地方政权中间的利益同盟也是超脱的,因此存在着得到“公正行政救济”的实际可能性。上访的主要的原因就是老百姓大致上清楚:地方官员跟中央政府官员“拉帮结派”的可能性较小,而且中央政府也有更多的全局意识,这是为什么信访量大量地集中到北京各个中央政府部门的原因。

    虽然老百姓的判断不见得有错误,但是信访制度本身的重大缺陷限制了中央政府意志的实现,只要我们考察一下各个信访部门的设置就很清楚了。首先是信访部门的权限非常有限,基本没有制约下级或者同级政府官员的任何权力;最根本的缺陷是信访部门的人力和物力不多,与大量的信访量相比极端有限,这就使得他们根本无法对上访问题进行任何有价值的处置和梳理。因此信访部门的工作方法,与自身的人力物力相适应,采取最简单的处置方式就是:通常是把告状材料转给各个基层政权部门,一些地方官员也不愿意承担查处问题的成本,往往又选择一个最简单的处理方式:把材料转回问题所在单位和部门。而且只要材料进入基层官员的利益同盟能够达到的范围,即便不存在查处成本方面的考量,也能够使得告状事项得不到合理合法的处置。这样一来,由于信访部门在权限与人力方面的缺陷,使得老百姓的告状材料中间的绝大多数,最后要落入非法行政的官员自己手中,得不到查处的结果就是必然的。更为严重的是:这样的处置后果,强化了老百姓认定所有政府官员――从中央到地方――都是一个完整的统治阶级在合伙搞“官官相护”,得出一个“把坏官告到中央去了都不管用”的印象。给老百姓一个政权已经整体化的意识,是极端糟糕的事情,革命的意识总是出于一个官僚阶层整体化的判断,最后要在推倒现政府的方向上去寻求解决问题的方案,这是革命的最直接认知诱因。

    对于信访制度的改革目标,可以定位在:强化信访部门使之成为一个有效的行政救济渠道,帮助缓解非法政府官员带来的政府与民众的对立,要在法律监督高成本之外开辟一个低成本的行政救济渠道,专门解决基层官员滥用权力的问题。要在政府权限划分上面,促使信访部门本身有能力查处不法官员,意味着要彻底改变现政府的权力划分方式,这是不现实的;可以考虑通过信访部门掌握的信息,利用既有的司法救济渠道,对于一切行政权力侵害带来的问题,采取由政府承担法律成本的方式来处置。换言之,就是信访部门可以掌握一定数量的诉讼费用,就信访渠道的信息去选择适当数量的行政诉讼问题,通过市场招标方式去雇佣律师,由上级信访部门出面参与诉讼,对基层司法部门和行政部门实施监督,超越地方政权中间的利益同盟关系和人情网络,给老百姓一个适当的保护,体现中央政府关注政权的整体安全和全局意志。例如在信访数量最集中的强制征地、野蛮拆迁等问题上,信访部门可以选择适当比例和数量的案子,组织进行公开招标,招募适当数量的私人律师参加诉讼,相应的费用在上级财政或者是中央财政统一支付,对于所有的案件审理过程和结果,都进行公布,以利监督。对于基层政权中间的人情网和关系网问题,可以根据诉讼结果,报请上级政府给予适当处理,在网络或者纸媒体上曝光。

    同时对于这样的招标制度和形式,如果要进一步规范化和程序化,还可以考虑借鉴瑞典等国实施的“司法特派员”制度,中央政府可以向各个省市派驻司法特派员机构,省级再向下级政府派驻同样的机构,或者就由中央政府集中派驻,这个机构不作为正式的政府部门,而只是一个政府负责工作费用的雇佣机构。这个司法特派员公署可以和上级和同级信访机构联合办公,共同接受老百姓对行政权力侵害案件的投诉,专门聘用的法律工作人员如律师代行政府监督职能,帮助老百姓处理各种受到政府权力侵害的案件,起到社会矛盾减压阀的作用。在制度设计上面,派驻机构要足以超脱基层政权的人情网和关系网层级,对上级政府负责并由上级政府承担费用;在考虑到司法特派员们的专业特征的同时,要淡化专职特点――即要避免固定少数人长期在某地工作,人员要考虑一定程度的流动性,避免新的机构成为地方官员的人脉关系网络延伸部分。

    必须突破法律实施的高成本,才能发挥司法体系的救济作用,目前主要由受害个人承担行为诉讼成本的现实是法律救济缺位的关键。改革要注意把一切受行政侵权行为的司法救济成本承担起来,由财政拨付;在费用开支上,要由上级政府或者是由中央政府直接担负这一部分费用。估计这个司法救济的费用数额,不会太大,按照2万元一件的诉讼费用(这是估计到没有法院敢于讹诈司法特派员),每年查处两万个最恶劣的侵权案件所需费用(平均到每个县10件),也仅仅只有4亿元,对于中央财政的负担能力而言,应该是不成问题的。如果这样的改革措施,能够有效地行动起来,不仅对当前非常猖獗的行政侵权行为是一个有力的遏制,对司法腐败都有很大的威慑作用,顺便还可以吸纳相当数量的法律专业学生就业。

    目前国企私有化改制中间的瓜分行为,已经严重损害到多数工人的合法权益,也成为信访的热点问题,这样也可以把这样的热点问题列入重点司法支持的清单。要做到中国社会每出现一个群众反响强烈的问题,都加入司法特派员的重点支持清单,使得老百姓能够在自己承担不起的法律高成本之外,在国家政权的帮助下得到司法救济,依法治国如果解决不了法律实施的高成本问题,那只能是一句空话。中央政府也可以通过派驻的司法特派员,去参与司法救济的实际过程,得到相对充分的决策信息。在遏制地方政权和官员的腐化方面,中央政府也可以在“取消四大”之后,再次收获到民众、社会舆论的参与和支持,来共同对付和瓦解地方政权中间的腐败同盟,避免社会矛盾的积累和激化,为国家的长治久安作出有益的努力。

    二○○四年十一月二十二日

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