• 一、用于城市化的土地和用于传统农业的土地

    农民土地问题从来都是中国革命和建设中的根本问题,既然是根本问题,就是必须仔细清理,不能凭借口号及道德话语来简单化的问题。虽然当前国家的农村土地政策十分清晰,却因为土地本身的重要性及其中的利益关系,而使学界及社会各界对土地有各种不同的认识。本篇短文不可能说清楚农民土地问题,也不指望说服各种不同的意见。本文只是希望对附着在农民土地上的道德话语作一些清理。

    改革开放以来,农村实行土地责任制,集体土地分给农户承包耕种,农民对承包地拥有承包权,而村集体是土地的所有者,拥有所有权。为了保护农民的利益,《土地承包法》规定土地承包一定30年不变,即使是村集体也不能随意收回农民承包的土地。

    由村集体所有而由农民承包的土地,在中国农村事实上有着两种很不相同的命运,一种命运是土地的非农化征用,主要是用于城市发展及道路等基础设施建设,另一种是继续经营农业,尤其是种植大宗农作物,比如粮食、棉花、油料。城郊部分农村因为离城市近,而种植比较收益较高的蔬菜。

    改革开放以来,中国城市化步伐加快,基础设施建设尤其是道路建设,征占了越来越多的农地,共有数千万亩(6000万——1亿,有各种统计及估计数据)耕地改变用途,成为非农建设用地。约18亿亩耕地用于农业用途,主要种植大宗农作物。

    大宗农作物尤其是粮食是整个国民经济的基础,是“无农不稳”的根本,粮食生产备受国家关注。也因为粮食生产是基础,粮食价格虽然有波动,却一般会有很大的波动。在人均耕地很少的情况下,种植大宗农作物,不可能变得十分富裕。一般来说,国家也不会长期让种粮农民亏本太多,因为这会影响国家的粮食安全。在没有特殊情况发生的背景下,种植大宗农作物的农民,可以通过“人均1.3亩”承包土地解决温饱问题,可能有农民通过经营土地而大富,却不可能指望大多数农民凭此来大富。

    因此,对于中国绝大多数农地上的农民来讲,土地只是构成了农民的基本社会保障,若指望9亿农民通过土地来实现小康生活,基本没有可能。

    城郊或发达地区,一部分农地被征用为非农用地,原本依托于土地的农民社会保障,就再不可能指望用于农业用途的土地了。因此,当农民土地被征用时,必须给予足够的补偿。

    问题是应该给予土地被征用农民以什么标准的补偿。被征用土地的补偿标准,有两种计算办法,一是按城郊土地的市场价值计算,一是按照全国农地为农民提供的平均收益计算。土地并非农民私有,且城市化带来城郊土地增值是整个国民经济发展的结果,而非承包土地农户个人努力的结果,因此,农民从被征用农地中获得的补偿,应该小于土地的市值,但应高于用于农业的农地平均收益,且可以高很多。

    当前城郊土地的市值与全国农业用途土地的年均收益之间,有着一个巨大的差额,这个差额,正是可以选择城郊征用农地补偿标准的巨大政策空间。比如,当前全国城郊土地每亩市值30万元,而农业用途农地平均收益为300元,则城市建设占用农地的补偿标准可以确定在10万元——18000元(300/年×30年×2倍)之间。补偿政策若靠近底线的18000/亩,显得稍低,对失地农民不公平,若靠近高线的10万元/亩,也是可以的,因为10万元/亩已经较30万元/亩的市值低了很多,这个低的部分可以成为何新所说成为中国快速城市化的秘密武器,也可用于如温铁军曾建议的为全国农民建立社会保障体系,或其他战略用途。

     

    二、土地制度要考虑大多数农民的出路

    回到本文开篇的话题,我们可以看到两种完全不同的农民土地,一是占全国绝大多数农民的主要用于农业用途的土地,一是占全国极小部分农民的被征用为非农用途的土地。当我们说到农民土地时,一定要分清楚是那一个农民的土地,否则,我们就难以将情绪性的判断与实际情况联结起来,进行有力度的思考。

    对于城郊农民来说,如果城郊农民能够争取较大的土地补偿政策空间,城郊失地农民就可能从土地中获得相当可观的现金补偿。城郊农民还可以通过改变土地用途,比如珠三角农民在村庄修建厂房,搞“三来一补”,温州农民在村庄土地上修建停车场等等,将土地非农化,获得大量经济收益。此外,农民还在宅基地上修建较多住房出租,以获取现金收入。总之,在沿海及城郊的农村,农民通过土地补偿及土地的非农经营收入,而得到了较多经济上的好处,这些失地农民,较一般农业地区的农民,经济收入水平高得多了,以至于在珠三角地区,普遍出现靠利息生活的食利化现象,所谓城中村的失地农民,几乎在全国每一座城市中,都是让市民们(更不用说农民工们)羡慕不已的身份。

    但失地农民有两个理由对农地被征用不满,并因此集结起来维护自己的利益。第一个理由是土地被征用的补偿虽然较营农土地收益高,却较市值要低。这个理由不完全站得住脚,原因是土地增值是城市发展带来的,且土地非农化在世界绝大多数国家都需要由政府批准。第二个理由是土地补偿费太低,尤其是土地补偿费被自上而下层层节留,真正补偿到农民手中的,就不很多了。在中西部的一些城郊农村,甚至出现了政府征地但补偿款久久不能到位,失地农民分文无法得到的严重情况。

    因为土地补偿涉及巨大的收益,农民集体行动起来要求有更多收益,这很正常。但我们一定要明白,这是城郊或发达地区农民的土地问题,而不是中国农民的土地问题。中国农民的土地问题,从来都是指绝大多数农民依托于其上的、主要用于种植大宗农作物、并因此解决农民“温饱有余”的土地的问题。否则,我们就可能因为不清楚什么农民的土地问题,而制定出错误的农村土地政策。

    针对城郊失地农民的土地维权,很多人认为必须给农民更多的土地权利,具体地说,就是土地私有化,从法律上明确农民土地所有权,使农民真正可以凭借土地所有权,与征地方进行谈判,以获得土地上的全部或大部分收益。即使城郊农民可以通过土地所有权来获得更多收益,我也不认为城郊农民就应该获得土地中的全部收益。此其一。其二,即使土地私有化对城郊农民有好处,也不一定对全国绝大多数农村的农民有好处。

    具体地说,种植大宗农作物的农业用地,并无城市化带来的超额地租,因此,即使土地私有化,农业地区的农村土地,也不可能卖出高价(更不可能当上食利息者),相反,因为农村土地可以买卖,农民在出现经济上的困难时,就可能不得不将土地卖出去,而指望到城市打工。很多指望通过卖出土地到城市打工的农民会发现,城市只能提供相对于九亿农民来说十分有限的就业机会,他们在城市打工很艰难,却因为土地已卖,无法再回到农村耕种土地,从而过上“温饱有余”的生活了。韩俊等人考察巴西后,即发现,由于巴西农民在农村丧失了土地,农民流动是单向的,不可能再回流农村。这种流动虽然推动了工业的发展,但因超过城市工业发展提供的就业机会,一些人就由农村的无地农民转而成为城市的公开失业或隐蔽失业的贫困群体。温铁军考察过数十个发展中国家,他认为,一旦实现土地私有化,那就是农民大量破产涌入城市,就必然是大型贫民窟的出现。

    九亿农民的事情,无论多么小,也不是小事,当大量农民失去土地,而无法解决温饱,国家又不可能为九亿农民提供社会保障时,农民问题就很有些危险了,只不过这种危险转到了城市贫民窟中。

     

    三、农村中还有弱势群体

    进一步说,即使我们不考虑那些将土地卖出而到城市务工农民的就业及他们的社会保障,我们也要考虑,更加明确的土地所有权(或土地私有化),对农村中哪一部分农民有利。

    农村税费改革和最近两年粮价上涨,使从事大宗农产品生产的农业也变得有利可图。这种情况下,农村普遍出现了争地纠纷,尤其是本来不再依托土地也不从事农业生产的外出务工农民回村争地。外出务工农民回村争地是合理的,因为他们也是村集体的一员,他们也要依靠土地来作为社会保障,及有权从集体土地中获得经济收益。问题是农村土地并不因为外出务工人员回来争地,而变得更加金贵,也不因此产出更多。外出务工的本村人回来争地,但他们并不真正种地。他们在农业税较高而粮价较低,种地无利可图时,抛弃土地到城市务工经商去了。现在土地有利可图,他们回来争地,然后以(比如)每亩每年300元转包给真正种地的农民。不只是外出务工经商的本村人在土地有利可图时回村要地,而且所有可能争到地的人都希望从有收益的土地上分一杯羹。

    换句话说,即使以农业主的农地上,也有两种农民,存在两种农民土地问题,一种是真正指望通过土地来解决温饱并真正从事农业生产的、较难从农业中转移出去的、相对弱势的农民,他们继续依靠人均一亩三分地来维持温饱。一种是相对强势、可以从农村中转移出去并因此可以通过在城市务工经商来获得收入的农民,他们并不指望土地可以为自己带来很多收益,但他们可以通过更加明确的土地所有权,来将土地转包转租转卖给那些真正种地的农民。他们每年额外可以从土地中获得一定的收益。比如我本人,早已在大学教书,但我母亲是农村户口,在村里有承包地,我母亲本来依靠我们生活,不再种地,但她可以申张自己承包地的权利,然后以每亩每年300元转包给真正种地的农民耕种。若可以卖出去,就更加可以一次性获得一笔收益。这也正是一些人主张的,更加明确的土地所有权,可以使一部分农民通过变卖土地,来获得进城的必要资金准备。

    问题在于,可以进城的农民,从来都是农村中能力比较强,关系比较多,经济条件比较好的农民,土地转租或售卖(及为此创造条件的更加明确的土地所有权),都对这些强势农民有利,并且这部分资金又次进到了本来已很富裕的城市。而那些能力较弱、关系较少、经济条件较差的农民,又不得不再花一笔钱来租或买土地。这些土地在较不明确的土地所有权下面,本来有可能不要钱就归到了这些弱势的真正种地的农民手中。比如我母亲的承包地,她并不种地,因此她在较不明确的土地所有权下面,就不能申张自己的土地承包权利,而会由那些真正种地的农民来享受这种权利及其中的收益。

    也就是说,即使在以农业为主的农民的土地问题中,也还存在什么农民的土地问题,是其中弱势农民的土地问题,还中其中相对强势农民的土地问题。

    作以上简单考察之后,我们是否还能够借给农民更加明确的土地所有权(以及土地私有化),来表明自己是为农民说话的?我们在为那一部分农民说话?我们在为真正需要我们说话的农民说话吗?若不是这样,我们为什么还要借为农民说话这样的道德话语来表达那些背后动机不明的关于土地所有权的诉求呢?!

     

     

    2005.7.27.晚

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